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1. 문제의 제기
2. 미국의 수출통제 정책 변화의 주요 내용
3. 다자통상체제에서의 수출통제 조치와 쟁점
4. 이중용도 기술에 대한 수출통제 조치의 특징과 시사점
5. 정책적 고려사항
1. 미국 수출통제 정책 변화의 주요 내용과 평가
○ 미-중 간 패권경쟁의 심화 및 장기화 상황 속에서 최근 몇 년간 미국은 자국의 첨단기술 이전 차단 및 보호를 위한 수출통제 제도의 강화 움직임을 보여왔음. 2018년 ‘수출통제개혁법(ECRA)’을 제정하면서 수출통제 관련 행정부의 권한을 대폭 강화하였으며 수출통제 대상 기술의 범위도 확대하며 수출통제 정책 기조의 변화를 노정함. 특히 중국의 반도체 분야에서의 경쟁력 제고에 대한 효과적 견제의 필요성 및 기술보호 수단으로서 수출통제 조치의 효과성에 대한 정책적 경험을 바탕으로 미국 바이든 정부는 최근 중국에 대한 반도체 기술 및 장비의 수출통제를 더욱 강화하는 조치를 도입하였음.
○ 이를 위해 기존의 수출통제 법을 개정하면서 새로 도입하게 되는 수출통제 조치의 ‘다자적 적용’을 사실상 의무화하고 있으며, 이를 통해 수출통제의 효과성을 제고하는 동시에 미국 기업에게 수출통제로 인한 상업적 피해가 집중되지 않도록 안전장치를 마련하고자 하는 것임. 이외에도 자국의 국내법에서 명시하고 있는 수출통제 조치를 자국 기업 뿐 아니라 외국 기업에게도 적용하기 위하여 ‘역외적용’ 규정을 도입하고 있음.
○ 중국에 대해서는 2022년 10월 7일 ‘수출관리규정(EAR)’을 개정하여 중국의 첨단 반도체 생산능력을 제한하기 위한 수출통제 강화 조치를 시행하였는데, 동 조치는 중국에 대하여 미국이 도입한 수출통제 제도 중 가장 강력한 수준의 수출통제 조치로 평가되고 있음. 최근 일본, 네덜란드 등도 2023년 1월 미국의 반도체 장비 수출통제 조치 동참하기로 합의 및 발표함. 반면, 일부 한국기업에 대해서는 1년의 유예기간이 제공되어 한시적으로 수출통제의 적용으로부터 면제됨.
○ 미국의 수출통제 조치는 기존의 일방적 수출통제 조치의 효과성 부재에 따른 한계를 극복하기 위하여 대대적으로 이행 방식의 변화를 추구하고 있는 것으로 평가됨. 특히 수출통제 조치의 이행력 강화를 통해 대상 기술 및 품목을 이중용도 또는 범용성 기술과 제품으로 범위를 확대하여 글로벌 공급망에도 직접적인 영향을 초래하고 있음. 이와 같은 미국의 수출통제 역외적용 및 다자화 노력은 이중용도 기술 및 품목에 대한 국제수출통제체제의 약화에 따라 미-중 기술패권 경쟁의 심화 상황에서 중국으로의 첨단기술의 이전과 군사적 전용을 차단하기 위해 필요한 수출통제 제도를 제대로 활용하지 못하고 있는 구조적 한계에 대응하기 위한 것으로 평가됨.
2. 다자통상체제에서의 수출통제 조치와 쟁점
○ 최근 국제통상환경에서 쟁점이 되고 있는 수출통제 조치는 비경제적인 목적으로 도입되는 규제 조치로서 에너지 안보 목적의 원유·천연가스 등에 대한 수출제한 조치, 공급망 안정성 또는 경제안보를 위한 광물자원에 대한 수출 규제, 기술의 이전을 통한 경쟁국의 경제·군사적 부상을 견제하기 위한 국가안보 목적의 첨단기술 제품에 대한 수출통제 조치 등임. 그동안 다자통상체제는 수출규제 조치와 이를 정당화하기 위해 원용되고 있는 예외규정에 대하여 WTO 분쟁해결제도를 통해 다자통상규범과의 합치성 여부에 대한 일련의 판정을 통해 파편적으로 입장을 정립해왔음. 국제무역질서를 규율하는 WTO 협정은 수출규제를 규율하는 별도의 규정은 부재하나 수출입 통제에 대한 관세 부과 외의 수량적 제한 조치를 일반적으로 금지하고 있으며, 이와 동시에 다양한 예외규정의 적용을 통해 수출규제 조치에 대하여 다자통상체제에서의 합법성 여부를 일반적으로 판단하고 있음.
○ 그동안 WTO 분쟁 사례를 통해 드러나듯 중국의 자원 보존 및 환경 보호를 위하여 채택하였다는 광물자원에 대한 수출규제 조치는 GATT/WTO 규정에 불합치하는 조치로서 판정받게 되면서 추후 WTO 회원국들에 의해 지정학적 목적으로 도입되는 수출규제 조치는 사실상 자제되어 온 것으로 평가됨. 또한 미국의 철강 및 알루미늄에 대한 수입규제 조치와 같이 국가안보 목적의 무역규제 조치에 대해서 WTO 분쟁해결 패널은 GATT 규범상 명시되어 있는 제21조 안보예외 규정의 해석과 적용에 대하여 다소 일관적인 방향으로 입장을 정립하고 있으나, 불합치 판정을 받은 조치에 대한 판정 결과는 실질적으로 이행되지 못하고 있는 상황임. 최근 중국이 미국의 대중국 반도체 수출통제 강화 조치에 대하여 WTO 분쟁해결제도에 제소한 사례는 궁극적으로 첨단기술을 비롯한 이중용도 기술에 대한 수출통제 조치에 대하여 다자통상체제가 어떻게 다루게 될지 주목을 받고 있음. 향후 분쟁해결절차 진행 과정에서 WTO 패널이 직면하게 될 딜레마는 중국이 제기한 미국의 수출통제 조치에 대하여 불합치 판정을 내릴 경우 WTO 규범상 안보예외 조치의 남용을 방지할 수 있는 효과는 있겠지만 미국이 판정결과에 불복할 가능성이 높아 실효성이 없을 가능성이 높음. 이와 같이 이중용도 기술에 대한 수출통제 조치의 문제는 WTO 체제에서 다루는 것에 한계가 있으나, 이를 기존의 국제수출통제체제에서도 효과적으로 관리하지 못하고 있어 다자통상체제에서 다루게 된 사안으로 발전한 것으로 평가됨.
3. 정책적 고려사항
○ 다자통상체제 하에서의 이중용도 기술 등 국가안보 목적의 수출통제 조치는 국제무역질서를 왜곡시킬 가능성이 크기 때문에 국가안보 목적의 조치라 하더라도 WTO 분쟁해결 패널이 이에 대하여 허용적인 입장을 갖는 것은 바람직하지 않은 것으로 평가됨. 특히 다자통상체제는 통상정책과 안보정책이 서로의 영역을 침범하지 않도록 ‘경제’와 ‘안보’간에 균형적인 입장을 취하는 것이 중요하다고 판단되며, 이를 위해 국가안보 목적의 수출통제 조치에 대하여 GATT 제21조 안보예외에 대한 WTO 분쟁해결 패널의 판정 기준을 일관적으로 적용하는 것이 중요하다고 판단됨.
○ 한편, 다자통상체제를 통한 국가안보 목적의 수출통제 조치가 정당화될 수 없을 경우 미국의 일방적 수출통제 제도는 더욱 강화되는 방향으로 추진될 것으로 예상되며, 이 과정에서 미국의 국내법에 의거한 일방적 수출통제 조치로 인한 상업적 불이익이 미국 기업들에게 집중되지 않도록 수출통제 조치의 ‘역외적용’ 및 ‘다자화’를 지속적으로 추진할 것으로 예상됨. 미국은 궁극적으로 새로운 국제수출통제체제의 형성을 추구하고 있으나 과도기적으로 복수국 형태의 수출통제 조치를 추구하고 이에 동참할 동맹·우방국을 강하게 압박할 것으로 예상됨. 이에 대한 대응방안으로서 궁극적으로 우리 기업의 상업적 활동에 피해가 가지 않도록 최대한 양자적 협의를 지속하고 미국이 추구하고 있는 공급망 재편 및 산업경쟁력 강화를 위한 핵심 파트너국으로서 협력하면서 동시에 우리의 경제안보 관점에서의 경제적 이익이 훼손되지 않도록 협상력을 제고해야 할 것으로 판단됨.
* 붙임 참조
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