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1. 문제제기
2. 해양에서의 사이버작전의 특성과 현안
3. 사이버작전 시 유엔해양법상 쟁점과 과제
4. 평가 및 시사점
5. 정책적 고려사안
<요약>
1. 해양에서의 사이버작전의 특성과 현안
최근 신기술의 비약적 발전에 따라 해양, 우주, 육상과 연계된 사이버활동이 급증하고 있다. 이에 따라 사이버작전 및 행동에 대한 국제법적 논의 및 평가 역시 확대되고 있는바, 사이버활동 및 해양, 우주와 연계된 다중영역작전에 대한 분석이 주요 현안으로 부상하고 있다. 해양의 경우 기존 해양법 체계가 연안국의 권리 및 통항의 자유 간 민감한 균형을 도모하였으나 최근 사이버 등 신기술을 활용한 해양활동의 증가로 이에 대한 변화가 일어나고 있다. 이러한 상황에서 주요국은 물론 한국도 해양안보 차원에서 해양상황인식 및 통합정보체계 구축을 추진 중에 있다. 한편, 상기 이슈와 관련한 유엔해양법의 분석과 평가는 미흡한 상황에서 주요국은 관련 이슈에 대한 국가입장을 표명하거나 이에 대한 지지를 유도하고 있다.
유엔해양법은 무력충돌 상황을 제외하면 기본적으로 평시에 적용되는 국제법 체계인 반면, 사이버공간의 국제법 적용 논의의 경우 평시 및 전시 규범 체계 여부에 대한 국가·진영 간 대립이 지속되고 있다. 또한, 최근 사이버작전의 추세는 평시와 전시 구분이 모호해지고 있는 것인바, 하이브리드전 및 회색지대 작전이 증가하고 있는 상황이다. 해양에서의 작전 또한 비대칭전략 및 회색지대 전략 차원의 사이버작전이 강화되고 있다. 특히, 해양에서의 사이버작전의 경우 육상 및 우주공간에 비해 전술적·기술적 제약에 있어 유리한 측면이 있다.
해양에서의 사이버작전은 특정한 해양수역에서 관련 인프라를 활용한 작전인바, 이는 다중영역작전의 중요한 부분을 차지하고 있다. 즉, 다중영역작전은 사이버, 우주, 해양, 육상 등 특정 공간의 인프라 및 기술을 활용하여 연계되는 작전을 의미한다. 특히, 공간 간 연결의 수단으로 사이버기술 및 인프라가 활용되고 있다. 또한, 해양에서의 사이버작전의 유용성은 원거리 작전이 가능하고 이동이 자유롭다는 장점이 있어, 우주 및 육상에서의 작전과 보완·분산 시 그 효과가 극대화될 수 있다. 해양수역·인프라와 관련한 국제법 및 해양법의 평가가 필요한 부분은 △해양수역·인프라에 기반한 사이버작전 및 △사이버기술 및 인프라를 활용한 해양작전의 두 부분으로 구분할 수 있다. 상기 두 부분 중 국제법 및 해양법의 법적 진공상태가 있는 부분은 전자의 경우이다. 즉, 유엔해양법은 연안국의 권리 및 항행의 자유 간 민감한 균형을 추구하였으나, 사이버작전의 고도화로 이러한 균형에 대한 재해석이 요구되고 있다. 이는 결국, 새로운 규범이 형성되기 전까지는 기존 국제법 및 유엔해양법의 해석·적용을 통해 해결할 수밖에 없다.
해양에서의 사이버활동의 경우 통상적인 사이버활동에서 비국가행위자의 구별 및 규제 문제와는 달리 상이한 특성이 있다. 해양의 경우 유엔해양법에서 원칙적으로 기국에 의한 통제가 이루어지고 있으며, 공선, 상선 및 군함의 법적 지위를 명확히 구분하고 있다. 즉, 선박의 경우 우주물체인 위성 및 육상 인프라와 달리 국적을 부여(편의치적, flag of convenience)하여 기국에 의한 전속적 관할권을 인정하고 있다. 또한, 선박에서의 사이버활동은 상대적으로 기술 및 인프라의 한계로 인해 비국가행위자가 악의적인 활동을 적극적으로 수행하기에는 용이치 않다. 다만, 최근 남중국해에서 비국가행위자에 의한 해양에서의 불법행위가 불법어업에 국한되지 않고, 민군혼용 작전을 수행하는 상황에서 향후 국가의 지원을 받는 비국가행위자에 의한 사이버불법행위 가능성이 상존한다. 예컨대, 정부 과학조사선은 물론, 민간선박에 감시장비를 탑재하여 공조하는 등 군사작전을 대리수행케 하거나, 군함 또는 공무선박의 항행에 민간선박이 공조하는 방식으로 이들을 해군전력의 일환으로 활용할 수도 있다.
2. 사이버작전 시 유엔해양법상 쟁점과 과제
유엔해양법 및 국제관습법에 따라 공해상에서의 사이버작전은 ‘평화적 목적’에 의해서만 수행되어야 한다. 여기서 평화적 목적이란 유엔해양법 제301조(해양의 평화적 이용)에 정의된 바와 같이 무력의 위협이나 행사를 금지한다는 의미이다. 유엔해양법 제87조에서 규정한 ‘공해의 자유’에 사이버활동은 당연 포함되며, 특히 사이버 맥락에서는 공해에서의 자유항행 및 상공비행, 그리고 해저케이블 부설 등이 사이버작전과 연관되어 있다. 상기 쟁점의 경우 공해의 특성상 유엔해양법상의 기본원칙들이 사이버활동 및 작전에도 공히 적용된다. 공해상에서의 군사작전의 경우 무력의 사용이나 위협이 아닌 경우 원칙적으로 허용된다. 공해상에서의 사이버활동은 유엔해양법상 불법행위일 경우 기국의 동의 없이 임검이 가능하다. 공해상의 해적, 노예매매, 무허가방송 등 특정 불법행위에 종사하지 않았음에도 불구하고 외국기를 게양하거나 국기제시를 거절한 상황에서 실질적으로 군함과 동일한 국적일 것으로 의심되는 경우 군함은 임검권을 집행할 수 있다. 상기 국기 기망행위에 있어 허위 자동인증 시스템(AIS: Automatic Identification System) 등 사이버수단 및 기술이 악용될 수 있다. 같은 맥락에서, 임검의 방식 역시 사이버수단을 활용한 ‘가상 임검(virtual visit)’이 가능한지 여부에 대해서는 이견이 있을 수 있는바, 이는 관련 규정의 해석상 차이 및 가상 임검의 공세적 성격과 관련이 있다.
배타적경제수역에서의 사이버작전을 수행하는 국가는 연안국의 권리와 의무에 대한 ‘적절한 고려(due regard)’를 다해야 하고 사이버작전은 평화적 목적에 부합해야 한다. 이와 관련 배타적경제수역에서 정찰, 정보수집 행위 등 군사활동과 관련된 사이버작전이 문제되는바, 사이버작전이 아닌 군사작전의 허용 여부도 유엔해양법상 이견이 있는 사안이다. 즉, 배타적경제수역에서의 기동훈련, 무기발사, 항공기의 발진, 군사장비의 부설 등 다양한 군사활동 시 연안국의 동의가 필요한지 여부는 유엔해양법 제정 전후는 물론 현재까지 국가관행이 상이하다. 더욱이 사이버작전의 경우 상기 군사활동보다 은밀히 진행되며 연안국의 동의를 구하지 않고 수행할 가능성이 현저하다. 또한, 일견 사이버작전의 경우 물리적 위협이 명확하게 가시화되지 않기 때문에 사이버규범 전문가들 사이에서도 이견이 상존한다.
영해에서의 사이버작전의 경우 군함의 무해통항권 보유 여부 및 유엔해양법에서 규정된 유해한 행위에 어떠한 사이버작전이 포함될 수 있는지가 쟁점이다. 또한, 영해에서는 연안국이 포괄적인 법률·규칙 제정권 및 관할권을 보유하고 있어 실제 국가관행에서는 군함의 무해통항권과 영해에서의 사이버작전은 상당한 제약이 있다. 또한, 영해에서의 유해한 행위를 규정한 유엔해양법 제19조 제2항에 따르면 다양한 형태의 군사활동을 유해한 행위로 규정하고 있고 여기에는 정보수집행위, 선전행위, 통신교란 등이 포함된다. 따라서, 영해에서는 연안국의 안보와 안전에 저촉되는 사이버활동이 국제법적으로는 명확하게 금지되고 있는 상황이며, 반란단체에 무선인터넷 엑세스 포인트를 제공하는 것도 금지될 것이다. 다만, 무행통항 중인 선박에 의한 수동적인 무선인터넷 접속 행위의 경우 해당 행위의 수동적 특성으로 인해 허용된다는 견해와, 통항의 목적과 아무 관련이 없는 이유로 연안국의 이해와 배치된다는 입장이 상존한다. 영해에서의 사이버작전의 경우 무해통항 중인 연안국에 대해서 행해지는 것보다 제3국이나 제3국의 비국가행위자에 대해서 행해지는 것이 유엔해양법의 적용상 이견이 있을 수 있다. 상기 이슈는 연안국과 제3국의 관계 및 제3국에 대한 국제법적 의무를 고려할 시 금지된다는 견해와, 반면 무해통항의 대상과 목적에 따라 연안국의 핵심 이익에 저촉되지 않는다면 특정 상황에 따라 평가해야 한다는 입장으로 이견이 상존한다. 또한, 사이버작전의 대상인 제3국이 연안국에 고지를 한 경우 연안국의 상당주의 의무가 적용되어 연안국이 이러한 사이버작전 중지를 위한 일정한 조치를 취해야 할지도 쟁점이다.
해저케이블 등 주요 해양 사이버인프라의 보호는 기존 유엔해양법상 규정되어 있지만, 최근 해양에서 사이버활동이 증가함에 따라 해양인프라 보호 필요성에 비해 미흡한 측면이 있다. 해저케이블의 경우 주요 해양인프라이며, 해양인프라는 그 자체가 주요기반시설이거나 주요기반시설과 연결되어 있다. 특히, 해저케이블의 보호에 관해서는 유엔해양법(제113조)뿐만 아니라 1884년 케이블 보호에 관한 파리협약 제2조에서도 규정하고 있는바, 현재 해저케이블은 국제통신 및 데이터 전송의 핵심적 사이버인프라이다. 상기 협약에서는 공해상의 해저케이블을 고의 또는 과실로 파괴하거나 훼손하는 행위와 이와 유사한 행위로 파괴하거나 훼손하는 행위를 처벌하는 법령을 제정하도록 하고 있으며 이는 배타적경제수역에까지 적용될 수 있다. 문제는 해저케이블은 국가 및 국제 사이버 주요기반시설임에도 불구하고 현 유엔해양법이 이에 대한 보호가 미흡한바, 특히 금전적 책임 및 국가책임을 다루고 있지 않다. 또한, 타국의 배타적경제수역에 부설된 해저케이블에 대한 보호 문제도 미해결된 상황이며, 공해상에서의 비국가행위자에 의한 해저케이블 훼손 행위를 해적행위로 간주하는 문제도 남아 있다. 실제, 남중국해에서 비국가행위자에 의한 불법행위의 상당 부분이 불법조업과 해저케이블 훼손 행위이며 이에 대한 분쟁이 국제안보 차원에서 논의되고 있다.
3. 평가 및 시사점
최근 국제법을 포함한 국제규범 논의의 상당 부분에서 개별 분야 간 연계·융합적 접근이 시도되고 있으며 점차 확산될 것이다. 이는 새로운 글로벌 이슈가 부상하는 상황에서 관련 국제규범 논의가 포괄적이고 복잡화되는 특성과도 관련되어 있다. 특히, 사이버, 우주 등 국제공역에 대한 논의의 경우 △자유로운 접근 및 이용, △이를 저해하는 위협 요인, △주권의 권리 및 한계, △해당 영역에서 발생할 수 있는 불법행위 등이 기본 쟁점이다. 특히, 해양과 연계된 활동의 경우 법적 구속력을 갖고 역사적으로 오랜 기간 검증된 유엔해양법의 평가가 요구된다. 같은 맥락에서, 새로운 이슈의 규범 정립 과정에서 논의된 사안이 기존 유엔해양법의 진화를 촉진하고 있다. 이는 유엔해양법 자체가 오래되어서 새로운 도전 과제 대응을 위해 보완·개정이 필요하기도 하고 기존 이슈와 사이버작전 같은 신규 이슈 간 연계·융합하여 논의하는 것이 필수적이기 때문이다.
글로벌 도전 과제의 대부분이 과학기술과 연관되어 있음은 물론 과학기술 자체가 국가 및 국제안보의 필수적 요소로 인식되고 있다. 새로운 글로벌 이슈 및 과학기술 논의의 주요 목적은 해당 현안에 대한 공동이해를 증진하고 국제적인 합의를 도출하는 것인바, 이는 곧 국제규범을 정립·형성하는 것이다. ICT, AI, 신기술의 발전에 따라 사이버기술이 진화되고 있으며 사이버활동과 관련한 해양법 적용 논의 역시 기술적 특성을 고려하여 고도화·복잡화되고 있다. 또한, 위성을 통한 우주와 연계한 해양활동이 증가하고 있으며, 자율시스템을 활용한 무인기 및 무인선박의 해상활동 역시 본격화됨에 따라 해양에서의 사이버작전은 새로운 도전 요인으로 부상하고 있다. 따라서, 상기 이슈와 관련 개별 신기술에 대한 국제규범 논의가 필수적으로 연계된바, 현재 관련 국제기술규범이 부재한 상황에서 이에 대한 국제사회의 관심이 증대하고 있다. 신기술과 관련한 사이버, 우주 등에 국제규범 정립 과정에서 서방과 중·러 진영 간 대립이 지속되는 가운데 해양을 포함한 다중영역작전 차원에서 신기술 국제규범 논의가 활성화될 것이다.
사이버안보 이슈가 국내외 핵심 아젠다로 구체화됨에 따라 국제규범 정립 과정은 물론 현안 대응에서도 개별 국가 차원의 입장 표명이 증대되고 있다. 즉, 대다수 국가들이 사이버이슈를 포괄적인 국가전략 차원에서 접근하고 있는 상황에서 글로벌 논의 과정은 물론 국가의 전략·정책 수립 추진 과정에서도 사이버규범에 대한 입장 표명을 적극적으로 표명하거나 요구받고 있는 상황이다. 또한, 국제적인 현안 대응 및 분쟁에 있어 사이버분야에 대한 국가의 입장 표명이 증대하고 있다. 더욱이 해양에서의 사이버작전의 경우 기존 해양법상의 진영 간 대립이 첨예하고 미해결된 이슈인 관계로 주요국들은 명확한 입장 표명, 원칙 수준의 의사 표명, 혹은 전략적 모호성 유지 등 국가별로 관련 이슈에 대한 포지션을 정하고 있다. 특히, 남중국해 및 양안 관계의 긴장이 고조될 경우 해양에서의 특정 사이버활동에 대한 입장 표명이 요구될 수 있다.
*붙임 참조
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