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I. 문제의 제기
II. 금세기 국제정치 및 커뮤니케이션 동학
III. 두 가지 시각과 공공외교의 개념적 유형틀(typology)
IV. 한국 공공외교의 특징과 현황
V. 한국 공공외교의 사업 유형 분석 2018~2022
VI. 한국 공공외교의 도전과제와 방향성
VII. 결 론
<요약>
공공외교는 국제 행위자들, 특히 국가들이 외국민과의 의도적인 소통을 통해서 자국의 국가이익과 외교정책 목적을 증진하고자 하는 비(非)전통적 외교 행위로 인식되고 있다. 이와 같은 자국 중심적 공공외교는 구(舊)세기 국민국가(nation-state) 시대의 산물이다. 그러나 금세기 강대국 경쟁(great-power competition)으로 특징지어지는 국제정치 맥락, 그리고 지난 세기 매스 커뮤니케이션과 확연히 구분되는 글로벌 디지털 커뮤니케이션 동학의 맥락에서는, ▲공공외교에 대한 구(舊)세기적 틀을 넘어서서 새로운 인식과 접근법을 모색하고, 국제사회와 국제정치에서 ▲공공외교가 수행할 수 있는 새로운 역할에 대해서 깊이 있는 연구와 더불어 실천적 논의가 필요한 시점이다. 이러한 문제의식하에 본 연구는 다음과 같은 질문을 제기한다.
오늘날의 국제적 맥락에서 공공외교의 역할은 무엇인가? 공공외교는 특정 국가의 자기중심적, 지엽적 국가이익을 달성하기 위한 수단에 불과하고, 이에 따라 글로벌 차원의 대립과 갈등을 증폭시키는 역할에 머물 것인가? 강대국들과는 달리 비(非)강대국들 공공외교의 역할은 어떠해야 할 것인가? 한국 공공외교의 자기중심성, 국가 중심성을 어떻게 넘어설 수 있을 것인가? 중견국으로서 한국은 국제정치와 국제질서에 대한 공공외교의 역할을 어떻게 설정하고 실천해야 할 것이며, 향후 방향성은 어떠해야 할 것인가?
금세기 국제정치는 강대국 경쟁이 가치의 분야에까지 확산되면서 ‘가치의 진영화(blocization of values)’ 그리고 ‘가치에 기반한 진영화(values-based blocization)’가 심화되고 있으며, 이에 따라 대립과 갈등이 깊어지고 국가 간 협력의 공간이 대폭 줄어들고 있다. 이와 더불어 새로운 디지털 커뮤니케이션 동학은 구(舊)시대의 일방향적, 정보전달 중심의 공공외교, 자국 중심적 공공외교의 적실성을 반감시키고 있다. 한국 공공외교의 오늘과 향후 방향성을 가늠할 중요한 국제적·구조적 요인인 것이다.
금세기 국제적·구조적 맥락에서 본 연구는 공공외교에 대한 기존의 전통적 시각(수단적 시각 instrumental perspective)에 더하여, 타자와 상호 소통을 통해서 상호주관적인 의미와 이해 도출, 그리고 이를 통해서 타자와의 관계를 사회적으로 구성해 나가는 데에 초점을 맞추는 정체성 시각(identity perspective)을 소개하고, 양 시각을 결합하여 공공외교 유형화를 위한 분석틀(typology)을 제시한다. 동 분석틀은 네 가지 공공외교 유형(유형 I: 독백형, 유형 II: 대화형, 유형 III: 초국가적 공적 주창형, 유형 IV: 상호구성형)으로 구성된다.
본 연구는 지난 30여 년에 걸친 한국 공공외교의 특징을 네 가지로 규정하고, 최근 5년간 공공외교 추진 방향 및 사업 현황을 소개한 후, 공공외교 유형분석틀에 의거하여 2018~2022년 5년 동안 한국의 중앙행정기관 및 광역지방자치단체가 시행해 온 총 2,865개의 사업들(중앙행정기관 937개 사업, 지자체 1,928개 사업)을 분류하였다. 중앙행정기관의 경우 독백형(유형 I) 공공외교가 40%(374건), 대화형(유형 II)이 42%(396건)로서 자기중심형 프로그램(유형 I+유형 II)이 770건으로 전체의 82%에 달하고 있는 데 반해서, 자기중심성을 넘어서는 프로그램(초국가적 공적 주창형(유형 III)+상호구성형(유형 IV))은 59건으로서 전체의 7%에 그치고 있고, 이 중에도 상호구성형은 6건 또는 전체의 1%에 불과하다. 지자체의 경우, 유형 I이 34%(663건), 유형 II가 54%(1,037건)로서 자기중심형 프로그램(I+II)이 1,700건으로 전체의 88%에 달하고 있다. 이에 비해서 유형 III은 5%(98건), 그리고 유형 IV는 3%(55건)로서, 전체의 8%에 머물고 있다. 유형 I과 II가 각각 40%, 42%로 비슷한 분포를 보이고 있는 중앙행정기관과 달리, 지자체의 경우 유형 II의 비중이 반을 넘고 있으며, 유형 IV도 중앙행정기관보다는 다소 높은 구성을 보이고 있다.
최근 공공외교 사업 현황과 유형분석에 비추어, 한국 공공외교가 당면하고 있는 쟁점과 도전요소들을 투사형 공공외교(projection public diplomacy)에 대한 집중, 자기중심성, 문화에 대한 재인식, 정책공공외교 내용의 일관성과 지속성, 그리고 공공외교의 수단적 기능의 함정이라는 다섯 가지 요소로 지적하였다.
마지막으로 본 연구는 한국 공공외교 향후 방향성의 세 가지 초점을 제시하였다. 첫째는 규범공공외교(normative public diplomacy)의 필요성이다. 규범공공외교는 규범의 생성과 순환 및 확산, 내재화, 그리고 이를 통해서 행위자들의 관계를 사회적으로 구성해나가는 공공외교를 의미한다. 이는 곧 본 연구의 네 가지 공공외교 유형 중, 정체성의 외연을 확장함으로써 유형 III 초국가적 공적 주창형 공공외교와 유형 IV 상호구성형 공공외교로 향한 방향성을 의미한다.
둘째, 한국 공공외교의 구체적 역할에는, 자유주의 대(對) 반(反)자유주의 간 가치의 대립이 심화되어 가고 있는 상황에서 공유하는 가치를 기반으로 소프트 파워 차원의 균형(balance of soft power)을 모색하는 역할을 포함시킬 필요가 있다는 점이다.
셋째, 디지털 공공외교의 중요성이다. 그러나 공공외교에서 디지털 도구의 용도를 단순히 자기중심적 메시지를 전파하는 데 그치는 것이 아니라, 국가나 여타 정치적 집단의 정체성을 구성하는 아이디어, 가치, 이익, 글로벌 이슈와 현상들을 상대방과 소통하고, 이로부터 공유하는 이해와 의미를 생성해냄으로써 상대방과 관계를 구축하며, 궁극적으로는 공동의 이익과 정체성에 기반한 커뮤니티를 구축하는 매개체로 활용해야 할 것이다.
자기중심성을 넘어설 때, 공공외교는 물질적 힘의 배분과 더불어 국제질서의 또 다른 한 축을 구성하는 집단적 믿음(collective beliefs)의 배분, 가치와 규범의 배분에 결정적인 역할을 할 수 있다. 공공외교는 상호간의 소통을 통해서, 상대방과 자신의 정체성을 재구성해가면서 물리적 현실을 사회적으로 구성해나가는, 이에 따라 행위를 규제하고 제어하는 인지구조(cognitive structure)를 만들어 나가는 역할을 할 수 있다. 바로 여기에서 공공외교와 국제질서, 특히 국제규범질서가 직접적으로 연계되는 것이며, 이러한 관점에서 오늘날 국제질서 형성과 재편의 시대에 한국 공공외교의 역할을 확인하고 다듬어 나아가야 할 필요가 있다.
*붙임 참조
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