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문제 제기
최근 과학기술외교의 변화의 배경과 특성
주요국 과학기술외교의 특징과 시사점
한국 과학기술외교의 평가와 향후 과제
정책적 고려사항
<요약>
1. 과학기술외교 변화의 배경과 특성
최근 안보·경제·과학기술의 융복합적 특성이 강화하는 상황에서 과학기술외교의 접근 방식도 변화하고 있다. 특히, 기술패권 경쟁이 가속화됨에 따라, 과학기술외교 환경 역시 협력적 요인보다는 보다 안보적이고 경쟁적 측면이 강조되고 있다. 과학기술의 안보, 경제에 미치는 파급효과(spin-off) 역시 과거에 비해 시간적 격차 없이 즉각적으로 진행되고 있고 외교 영역에서 과학기술이 차지하는 부분 역시 확대되었다. 이러한 상황에서 주요 기술강국들은 자국의 과학기술 역량을 극대화하는 국가전략을 수립·추진하면서도 경쟁국의 과학기술 발전을 저지하려는 기술통제 정책을 강화하고 있다.
과학기술외교의 개념 및 범위에 대해서는 영국 왕립학회(Royal Society)가 2010년에 발간한 문건“New Frontiers in Science Diplomacy”의 구분에 기초하지만, 이에 대한 새로운 접근이 요구되고 있다. 동 보고서는 과학기술외교를 △Diplomacy for Science (Ⅰ영역), △Science in Diplomacy (Ⅱ영역), △Science for Diplomacy (Ⅲ영역)으로 분류하고 있는데, 동 분류 체계에 따르면 행위 유형을 쉽게 확인할 수 있는 장점이 있지만 각 행위 유형이 상당 부분 중첩되는 영역이 존재하거나 구분이 모호한 측면이 있다. 특히, 안보·경제·과학기술의 융합적 특성이 강화되는 상황에서는 각 행위 유형이 중첩되는 영역이 확대될 수밖에 없다. 또한, 외교 및 과학기술 영역 자체가 확대되는 상황에서는 행위 유형의 목적이 명확히 구분되기 어려운 측면이 있다. 이러한 현상을 반영하여 2019년 EU의 과학기술외교 연구협회인 S4D4C (Using Science For/In Diplomacy Addressing Global Challenges)에서는 과학기술외교는 행위의 유형 분류보다는 과학기술외교의 목표와 실제로 얻을 수 있는 수혜를 명확히 하는 것이 중요하다는 관점이 대두되고 있다. 실제, 대다수 과학기술외교 강국들은 국가전략 차원에서 과학기술외교의 방향성을 고려하면서 과학기술을 통한 글로벌 현안 해결, 외교정책의 효과적 구현, 과학기술 경쟁력 강화 등을 주요한 과학기술외교의 목적으로 설정하고 있다.
최근 미·중 경쟁은 기술 분야에서 첨예하게 전개되고 있는바, 기술지정학(Tech Geo-Politics) 시대의 도래라는 평가가 있다. 즉, 미국, EU, 중국, 일본 등 주요 기술강국들은 국가전략 차원에서 과학기술 경쟁력 강화 정책을 적극적으로 추진하고 있다. 이들 기술강국들의 과학기술 경쟁력 강화 정책은 연구개발(R&D) 확대는 물론 국가안보 및 경제안보에 미치는 파급력을 포괄적으로 고려하여 추진되고 있다. 특히, 주요국들은 과학기술외교에 있어서 신기술 규범 정립을 주도하고 있는바, 자국의 신기술 법제를 다자화·제도화해서 규범을 주도하려는 국가전략을 추진하고 있다.
2. 주요국 과학기술외교의 특징과 시사점
미국의 경우 안보·경제·과학기술의 융합적 성격을 고려하여 백악관 과학기술정책국(OSTP)이 연방정부의 과학기술 투자가 국가안보 및 경제 영역에서 시너지 효과를 도출할 수 있는 정책 개발과 조정을 담당하고 있다. 특히, 미국은 국정 운영과 관련된 모든 의사결정에 과학기술 자문을 수행하며 민간부분을 포함하여 국내외 다양한 대상들과 협력을 주도하고 있다. 국무부 역시 2000년부터 과학기술외교 관련 현안에 대한 전문가로 구성된 과학기술자문관실(STAS)을 운영하면서 주요국 공관을 활용하여 과학기술외교를 수행하고 있다. 특히, 미국 과학기술외교에서 주목할 점은 과학기술외교 분야에서 유기적인 민관협력이 이루어지고 있는 것인바, 미국과학진흥협회(AAAS)는 과학기술외교 정보를 공유하고 국가적 차원의 씽크 탱크(Think Tank) 역할을 수행하고 있다. 미국은 2020년 백악관 보고서를 통해 국가안보 차원에서 경쟁력을 유지하기 위해 과학기술 전략 및 신기술 국가전략의 방향성을 제시하고 있다.
중국의 과학기술외교는 상대적으로 자국의 이익과 영향력 확대를 목적으로 수행되어 왔으며 비교적 최근에 과학기술외교라는 개념이 등장하고 있다. 최근 중국은 막대한 자금 투자를 바탕으로 미국 주도의 과학기술 협력 체제와는 독립된 과학기술 협력 네트워크를 구축하기 위한 노력을 경주하고 있다. 미국의 기술통제 정책에 대한 대응으로 중국은 정부주도의 전략 기술산업 지정 및 투자 확대, 과학기술 인프라 효율화, 기초연구 지원을 강화하고 있는 등 기술안보 차원의 기술주권을 강화하고 있다. 또한, 중국은 미국의 기술통제 정책이 개도국에 과도한 제약을 부과하고 있다는 점을 지적하면서 유엔(UN) 등에서 신기술 규범에 관련한 결의안을 제출하는 등 외교적 공세도 강화하고 있다.
일본은 특히 과학기술외교 자문위원회의 정책적 기여도가 상대적으로 높은바, 이는 전문성이 높은 다수의 자문위원들이 단순 자문 역할에 국한하지 않고 실제 과학기술외교 현장에서 외교관과 같이 업무를 수행하는 것에서도 기인한다. 즉, 2015년 9월 외무성 내 과학기술자문관 직제가 과학기술위원회의 권고에 의해 신설된바, 자문관이 직접 과학기술외교를 수행하기도 하고 자국 내 과학기술 네트워크를 강화하는 역할도 수행하고 있다. 일본 역시 외교·경제·기술 등 포괄적인 국가 전략을 구체화하는 차원에서 기술주권 문제를 접근하고 있다. 즉, 일본은 기술안보 차원에서 기술 확보 및 공급망 관리를 추진하고 연구개발(R&D) 투자 확대를 통해 ‘전략적 불가결성’(글로벌 공급망에서 일본 기술의 절대적 수요 유지))과 ‘전략적 자율성’(타국에 과도한 의존 없이 정상적 생활 영위) 개념에 입각한 경제안전보장전략 및 정책을 추진하고 있다. 특히, 일본은 이를 위해 미국, EU, 인도 등 주요 기술강국들과의 과학기술외교를 강화하고 있다.
3. 한국 과학기술외교의 평가와 향후 과제
한국의 과학기술외교는 그간 연구개발(R&D) 이행 차원에서 국제협력을 추진해온바, 과학기술외교의 다양한 목적을 포괄하는 전략을 바탕으로 수행되었다고 평가하기에는 한계가 있다. 즉, 주로 Science for Diplomacy에 국한된 프레임 속에서 과학기술외교를 추진한 측면이 있다. 분야별 기본계획 역시 과학기술 진흥 차원에서 연구개발(R&D) 성과 제고 중심으로 계획이 수립·이행된 측면이 강해서 국가적 차원의 전략적 접근이 미흡한 한계가 있다. 이는 연구개발(R&D) 사업의 국제협력이 여러 부처들에 의해 개별적·분절적으로 추진되어서 통합적인 조정이나 연계를 추진하는 시스템이 부재한 데에서 기인한다. 포괄적 과학기술외교 전략이 부재한 상황에서는 부처 간 업무 및 국내외 네트워크의 중복 문제가 발생하고 결국 제한된 가용자원이 적절히 배분되지 못하는 문제가 발생한다. 같은 맥락에서 신기술 분야 표준 및 규범 설정에 대한 초기 논의를 주도하는 것이 매우 긴요한바, 이는 총체적인 국가전략을 바탕으로 접근해야 한다. 즉, 특정 기술의 글로벌 규범 정립 과정은 기술의 안보·경제에 대한 파급력을 평가하지 않고 기술 개발만을 고려하여 논의될 수는 없다.
주요 과학기술외교 선진국의 거버넌스 모델은 국가의 정치사회적 특성을 반영하여 상이하게 운영되고 있다. 주요국의 거버넌스 유형을 보면 크게 △컨트롤 타워형(미국), △메타 거버넌스형(유럽), △특정 부서 주도형(중국)이 있는바 각 모델의 장단점이 있다. 미국과 달리 각 행정부처의 정책 수립 기능이 상당히 강한 한국의 경우, 총괄 통제 기능 조직이 설립되더라도 일정한 한계가 존재할 가능성이 있다. 더욱이 실행 조직의 전담 인력조차 불충분한 상황에서는 총괄 통제 기능을 강화하더라도 그 실행력을 담보할 수 없다. 결국, 한국의 현실에서는 각 모델의 단점을 최소화하면서 실질적 이행력을 강화하고 제도적으로 조정능력을 제고하는 방향이 적절하다. 한 국가의 정부차원의 과학기술외교 역량은 “부처별 전문 역량과 정보 공유 및 협업 능력의 합”일 수밖에 없다. 이러한 관점에서 현재 과학기술 관련 정부 부처 및 민간기관, 과학기술계 커뮤니티의 이해관계를 조율하고 각 주체들의 과학기술외교에 대한 정보공유가 이루어질 수 있는 허브(hub) 기능이 필요하다.
정부 차원에서 과학기술외교를 추진해도 실제 이행주체이자 대상인 민간 부문이 연계되지 않으면 과학기술외교의 실질적 효과는 무의미할 수 있다. 이러한 문제의식은 비단 과학기술외교뿐만 아니라 최근에는 안보 및 경제 분야 외교에서도 공히 고려되는 요소이다. 즉, 미국, EU, 일본 등의 과학기술외교에서 특히 민관협력을 강조하면서 민관협력을 구체적으로 실행할 수 있는 협의체를 신설하여 운영하고 있다. 또한, 주요 기술강국의 경우 양자 과학기술외교 차원에서도 민관협의체를 운영하고 있는바, 미국과 EU가 정상회담을 거쳐 신설한 무역기술투자위원회(TTC)가 대표적인 사례이다. 상기 민관협의체의 경우 정부가 협상의 실질적 이행은 물론 정부 간 협상의 속도를 진척시키거나 협상이 난항에 봉착할 때 상대국의 이해를 제고하는 데에도 순기능이 있다.
변화된 과학기술외교 환경에서 의제의 융합적 특성 및 민관협력을 강화하기 위해서는 과학기술외교 수행 주체의 역량강화가 시급한 상황이다. 과학기술외교 차원의 역량강화를 위해서는 먼저 역량강화의 대상을 특정해야 하고 구체적인 역량강화의 플랫폼을 구축할 필요가 있다. 현재 과학기술외교 분야별 전문가는 존재하나 이들을 연결시켜서 융합적 연구 및 정책 대안을 제공하는 네트워크는 부재하기 때문에 이들을 연결해주는 포럼 등 플랫폼 구축을 위한 정부 차원의 지원이 요구된다. 또한, 다수의 연구기관들도 분절적·파편적·중복적인 국제협력을 추진하고 있는바, 총합적인 과학기술외교를 전개할 수 있는 연구기관 간 컨소시엄 구축도 시급하다.
*붙임 참조
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