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1. NPT 평가회의 개최 경과
2. NPT 3개 기둥 별 쟁점과 논의 동향
3. 한국의 NPT 국익
1. NPT 평가회의 개최 경과
2022년 8월 1일부터 26일까지 뉴욕 유엔 본부에서 제10차 NPT(Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons: ‘핵무기의 비확산에 관한 조약’ 또는 ‘핵확산금지조약’) 평가회의가 개최되었다. 당초 2020년 4월에 열릴 예정이었던 제10차 NPT 평가회의는 1970년에 발효된 ‘NPT 50주년’을 기념하는 국제행사로서 ‘핵무기 없는 세상’을 염원하는 국가와 시민들의 관심을 끌었다. 하지만 코로나19 팬데믹으로 인해 NPT 평가회의가 수차례 연기되어 마침내 2022년 8월에 개최되면서 ‘NPT 발효 50주년’의 의미가 퇴색했다. 더욱이 국제정세가 계속 악화되면서, NPT 평가회의의 성과에 대한 기대도 줄었다.
‘NPT 평가회의’는 NPT 8조 3항에 따라, NPT 발효 이후 5년마다 “조약 전문의 목적과 조항들이 실현되고 있음을 보장할 목적으로 본 조약의 활동을 검토”하기 위해 개최된다. 원래 NPT 평가회의는 주로 NPT 조항의 실행 실적을 평가하는 데 집중했지만, 1995년 NPT 평가회의에서 “NPT의 발전을 위해 필요한 분야나 수단을 찾고 규명”하는 임무도 부여되어 그 검토 범위가 확대되었다.
10차 평가회의는 4주간 토론에도 불구하고 결과물인 ‘최종문서(Final Document)’를 채택하지 못한 채 종료되었다. 사실 지금까지 총 10회 평가회의에서 합의문서를 채택한 것은 4번에 불과하다. 이런 과거 성적을 본다면, 제10차 평가회의가 실패였다고 낙담할 이유는 없다. 다만 국제안보 정세가 급격히 악화하는 배경에서 NPT 평가회의가 2회 연속으로 최종문서를 채택하지 못한 것은 처음이라는 점에서 이번 평가회의의 결과를 가볍게 보아서도 안 된다. 오늘 국제정치 현실에서 과거 NPT 체제를 가능하게 했던 핵보유국 간 협력과 비핵국의 동의를 더 이상 찾기 어렵기 때문이다. 또한 이런 현실이 지속되면, NPT 평가회의 최종문서의 불발에 그치지 않고, NPT의 존재 자체가 위협받게 될 가능성도 있기 때문이다.
2. NPT 3개 기둥 별 쟁점과 논의 동향
첫째, NPT 3개 기둥 중에서 가장 중심적인 ‘핵군축’에 대한 비핵국의 불만이 최고조에 달했다. NPT에서 핵보유국은 핵무장을 인정받았고, 비핵국은 핵무장을 전면적으로 포기하기로 약속했다. 이런 차별적이고 불평등한 조약이 가능했던 배경에는 바로 핵보유국과 비핵국 간 ‘대타협(grand bargain)’이 있다. 비핵국은 핵 포기와 핵사찰 수용의 국제법적 의무를 지지만, 핵보유국에게 핵군축과 평화적 이용 지원을 요구할 권리를 갖게 되었다.
비핵국들은 NPT의 ‘대타협’ 정신에 따라 ‘핵군축’이 핵보유국의 핵심 의무사항이라고 보았다. 1995년 NPT 연장회의에서 NPT의 영구연장을 수용한 이유도 핵보유국들의 핵군축 실행을 약속받았기 때문이라고 주장했다. 그런데 21세기 들어 점차 국제정세가 악화되자 핵보유국들은 핵군축에 소극적으로 변했고, 비핵국들의 불만은 고조되었다. 2010년대 들어 탈냉전기의 국제협력 분위기가 강대국 세력경쟁과 핵경쟁으로 변하자, 핵군축을 둘러싼 핵보유국과 비핵국의 대치가 더욱 경화되었다.
핵군축을 요구하는 비핵국과 시민사회가 집단행동에 나서 2017년 유엔총회에서 ‘핵무기금지조약(Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons: TPNW)’을 채택하고, 2021년에 발효시켰다. TPNW가 발효되면서, 오늘 국제 핵질서에는 사실상 2개의 축이 존재하게 되었다. 실제 유엔 안보리상임이사국, 핵보유국과 같은 강대국이 전면 불참한 TPNW가 국제정치적 실효성과 국제법적 강제성을 가질 가능성은 거의 없다. 하지만 TPNW는 ‘핵무기 없는 세상’에 대한 인류의 보편적 열망, 그리고 유엔이 지향하는 인간안보, 세계평화와 핵군축의 가치 등에 기반하고 있고, 또한 유엔총회의 절차를 거쳐서 채택되었기 때문에 그 도덕적, 규범적 정당성을 무시하기 어렵다.
10차 평가회의에서 비핵국들은 TPNW의 발효를 계기로 더욱 강력하게 핵보유국을 비난하며 핵군축을 요구했다. 반면에, 핵보유국과 이들의 동맹국인 핵 우산국(umbrella state)은 TPNW가 NPT 중심의 기존 핵질서에 혼선을 초래한다고 비판하며, NPT가 없는 세상은 오히려 더욱 위험할 것이라고 반박했다. 한편, 주요 친서방 비핵국들은 ‘스톡홀름 구상’을 제안하여, 지난한 핵군축보다 당면한 핵위협인 ‘핵사용 위험성(nuclear risk)’을 감소시키는 데 집중할 것을 요구했다. 일명 ‘징검돌 접근법’으로 불리는 이 구상은 안보전략에서 핵무기의 역할 감소(‘일차 불사용’, ‘유일 목적’ 원칙 채택), 핵전력과 핵교리의 투명성 증진, 핵무기 준비태세 완화(de-alerting), 핵탄두의 분리 보관, 핵지휘통제권의 다중 통제, 핵보유국 간 ‘전략적 안정 대화’ 개최 등을 강조했다. 결국 10차 평가회의는 러시아가 우크라이나 원전 관련 문안을 거부했기 때문에 최종문서의 채택에 실패했다. 하지만 동 평가회의가 결렬된 보다 근본적인 이유는 핵보유국들이 비핵국의 핵군축 요구를 무시한 채 서로 핵경쟁에 몰두한 데서 찾을 수 있다.
둘째, 핵비확산은 핵보유국의 최우선 관심사이고, NPT가 출범하게 된 핵심 요인이기도 하다. NPT는 1967년 1월 1일 이전에 핵무장한 국가만 핵보유국(Nuclear Weapon State: NWS)으로 인정했고, 그 외 모든 회원국들은 비핵국(Non-nuclear Weapon State: NNWS)으로 규정했다. 당초 NPT는 독일, 이탈리아 등 일부 서방진영 비핵국들의 입장을 반영하고 25년 시한으로 출범했는데, 1995년 NPT 연장회의에서 영구연장되었다.
그런데 NPT 영구연장이 비핵국과 핵보유국의 갈등 구조를 더욱 악화시키는 결과를 낳았다. 영구연장 이전에는 핵보유국의 핵비확산 요구와 비핵국의 핵군축 요구가 대체로 균형을 이루었지만, 이후에는 핵비확산 의무가 더욱 강조되었다. 핵보유국은 더 이상 비핵국의 눈치를 보지 않고, 비핵국에게 더욱 강화된 안전조치와 핵안보를 요구했다. 동시에 비핵국이 요구하는 핵군축 의무 이행, 강제력 있는 ‘소극적 안전보장(Negative Security Assurance)’ 제공, 원자력의 평화적 이용 확대 등에는 소극적으로 대했다.
10차 평가회의에서도 중동 비핵지대 설치, 북한 비핵화, 이란 핵합의(JCPOA) 이행과 미국의 복귀, 추가의정서 확대, 법적 구속력 있는 ‘소극적 안전보장’ 제공 등 해묵은 핵비확산 문제에 대한 논쟁이 재현되었다. 북핵문제에 대해서는 핵보유국과 비핵국의 입장 차가 없이, 한 목소리로 북한의 완전한 비핵화 촉구, 북핵문제의 평화적 해결 추진, 북한의 NPT와 IAEA 복귀 등을 요구했다. 이란핵문제에 대해서는 이란과 러시아가 미국의 이란핵합의 탈퇴와 일방적인 제재 부과를 비난했다. 미국은 이란의 농축 활동 재개와 사찰 수용에 비협조, 미사일 개발과 역내 불안정 조장 등을 비판했지만, 여타 이란핵합의 참여국들은 이란의 핵합의 이행을 대체로 긍정적으로 평가했다. ‘중동 핵무기 및 기타 대량살상무기 자유지대 설치를 위한 국제회의’ 개최 문제는 중동국과 이스라엘을 대변하는 미국 간 최대 현안이며, 2015년 9차 평가회의에서 최종문서 채택을 결렬시킨 직접적인 원인이었다. 하지만 10차 국제회의에서는 과거에 비해 동 문제를 둘러싼 당사국 간 충돌이 극심하지 않았다.
10차 평가회의에서 두 개의 새로운 핵비확산 문제가 등장했다. 첫째, 미국·영국이 호주에 핵추진 잠수함을 수출하기로 결정함에 따라, 동 건이 NPT의 핵비확산 조항을 저촉한다는 문제가 제기되었다. 동 건은 군사용 핵폭발을 금지한 NPT의 위반은 아니지만, 고도로 민감한 군사용 핵기술과 핵물질을 비핵국에 수출하는 첫 사례로서 주목받았다. 특히 중국이 강력히 문제를 제기했다. 둘째, 우크라이나 원전시설에 대한 러시아의 공격, 점령 및 안전조치 단절이 정치적 쟁점으로 부각되었고, 결국 이로 인해 최종문서가 불발되었다.
셋째, NPT 4조에 규정된 ‘원자력의 평화적 이용을 위한 불가양의 권리(inalienable right)’는 비핵국의 큰 관심사였고, 반복적으로 제기되는 불만사항이었다. 비핵국들은 핵개발 포기에 대한 보상으로 선진 핵기술을 독점했던 핵보유국들이 비핵국의 평화적 원자력 활동을 지원할 의무가 있다고 보았다. NPT 전문은 “핵기술의 평화적 응용의 이익은, 평화적 목적을 위하여 핵보유국과 비핵국을 막론하고, 모든 당사국에 제공되어야 한다는 원칙”을 확인했다. 이 원칙에 따라, 본문 4조는 1, 2조(핵비확산 조항)의 평화적 목적을 위한 조건 내에서 모든 당사국의 원자력의 평화적 이용을 위한 불가양의 권리를 확인하고, “모든 당사국은 원자력의 평화적 이용을 위한 장비·물질·과학기술 정보의 가능한 한 최대한의 교환을 용이하게 하기로 약속하고, 또한 동 교환에 참여할 수 있는 권리를 가진다”고 규정했다. 그런데 비핵국들은 핵보유국들이 동 의무 조항을 이행하지 않는다고 비판했다.
최근 기후변화와 에너지안보 시대를 맞아, 원자력이 다시 주목받고 있다. 10차 NPT 평가회의에서 ‘원자력의 평화적 이용’이 주요 의제로서 논의될 것이라는 기대도 컸다. 한국은 비핵국 중 유일한 원전 수출국으로서 자긍심과 책임감을 갖고 ‘원자력의 평화적 이용’의 확대를 적극 지지했다. 그런데 전통적인 서방국과 비핵국 간 원자력의 활용 조건에 대한 이견에 더해 우크라이나 사태에 대한 대립도 발생하여 평화적 이용에 대해 합의된 문안도 만들지 못했다.
구체적으로 첫째, 미국을 비롯한 서방진영 국가들은 원자력의 도입 조건으로 엄격한 핵비확산·핵안보·원자력안전체제를 갖출 것을 비핵국에게 요구했다. 특히 전면안전조치협정(Comprehensive Safeguards Agreement)에 더해 사찰 규정을 강화한 추가의정서(Additional Protocol)를 보편화하여 사실상 원자력 협력의 조건으로 부과할 것을 요구했다. 이에 대해 비서방, 비동맹권 국가는 이런 새로운 규제가 원자력협력과 기술이전을 과도하게 규제함으로써 ‘평화적 이용에 대한 불가양의 권리’를 훼손한다고 주장하고, 추가의정서에 대한 자발적인 참여를 주장했다. 둘째, 후쿠시마 원전의 오염수 해양 방출을 둘러싼 중국과 일본 간 대립도 부각되었다. 중국은 오염수 방출에 대한 안정성과 투명성을 보장하기 위해 영향을 받는 이해관계국과 충분한 협의를 요구했지만, 일본은 평가회의에서 이 문제를 다루는 것을 거부했다. 셋째, 우크라이나 원전에 대한 러시아의 공격과 점령문제를 둘러싸고 서방진영(우크라이나 포함)과 러시아 간 충돌이 있었다.
3. 한국의 NPT 국익
오늘 세계적인 중견국·중추국·통상국가로서 한국의 국익은 NPT가 지향하는 세계평화와 ‘핵무기 없는 세상’ 목표와 전적으로 일치한다. 사실 한국은 세계평화와 공영을 위한 다자주의와 규범 기반 국제질서의 최대수혜자이다. 한국은 부존자원의 궁핍과 높은 대외적 경제의존도 때문에 지속가능한 경제발전을 위해서 세계평화, 지역안정, 국제시장과 자원·에너지원에 대한 안정적인 접근 등이 필수적이다. 이때 핵확산, 핵전쟁, 핵경쟁, 핵테러 등을 방지하고 원자력의 평화적 이용을 확대하는 것은 바로 한국의 사활적 국익에 해당된다.
오늘 국제사회는 지정학적 경쟁과 각자도생의 시대를 맞아 국제협력이 더욱 어려워졌다. 그럼에도 세계평화와 전쟁 방지를 위해 군축비확산을 촉진하고, 탄소중립을 위한 원자력의 사용을 확대하려는 국제사회의 요구는 더욱 커지고 있다. 이런 추세는 한국의 외교적·경제적 국익에도 부합한다. 따라서 세계평화를 지키고 군축비확산을 촉진하기 위한 한국의 NPT 참여와 기여도 더욱 확대될 전망이다.
우선 북한의 비핵화는 한국의 최우선적인 외교안보 과제인 동시에 NPT 상 주요 핵비확산 현안이다. 북한이 2017년 ‘국가 핵무력 완성’을 선언한 데 이어, 2022년 9월 ‘핵무력정책법’을 제정하고 한국에게 선제적인 핵타격을 위협했다. 따라서 한국은 북한의 궁극적인 핵폐기 뿐만 아니라, 당면한 핵사용 위험, 핵안보 위험, 원자력 안전사고 등에 대비하기 위해 NPT 체제를 더욱 강화하고 활용해야 하는 숙제를 안고 있다.
다음, 한국은 전통적으로 ‘원자력의 평화적 이용’에 대한 관심이 특별히 높았다. 국내 에너지원이 전혀 없는 상태에서 중공업 기반의 산업화를 추진하려면 원자력발전이 최선의 선택이었다. 한국은 70년대 중반에 핵무장을 완전히 포기한 이후 NPT의 틀 내에서 핵비확산 규범을 충실히 준수하면서, 미국 및 IAEA와 긴밀히 협력하고 원자력의 평화적 이용에 집중했다. 그 결과, 한국은 원전 도입 후발국가였지만, 미국, 프랑스, 중국, 러시아, 일본에 이어 6번째로 많은 원전을 가진 원자력 강국이 되었다. 한국은 2009년 UAE에 처음으로 원전을 수출한 데 이어 계속 원전 수출정책을 추진하면서, 국제 핵규범에 대한 관심도 더욱 높아졌다. 한국이 원전을 수출하려면, 수입국이 핵비확산, 원자력안전, 핵안보 체제를 충실히 갖춰야만 하기 때문이다.
한편, 한국은 그동안 핵군축에 관한 관심이 별로 높지 않았다. 냉전기 내내 약소국으로서 당면한 군사안보와 경제발전에 외교력을 집중했기 때문이었다. 하지만 경제적으로 급성장한 한국이 2010년대 들어 ‘중견국’ 의식을 갖기 시작했고, 특히 2012년 서울 핵안보정상회의의 성공적인 주최를 계기로 세계평화와 국제안보 논의에 참여하고 기여해야 한다는 책무감을 갖게 되었다. 따라서 핵군축에 대한 관심도 점차 증가했다. 2010년대 후반에 지정학적 경쟁과 군비경쟁이 치열해지자, 안토니오 구테레쉬(Antonio Guterres) 유엔 사무총장은 2018년 『우리 공동의 미래를 보장한다: 군축을 위한 의제(Securing Our Common Future: An Agenda for Disarmament)』 보고서를 발표하고 핵군축에 대한 국제사회의 관심을 촉구했다. 구테레쉬 사무총장은 이 보고서에서 탈냉전기 세대들은 1, 2차 세계대전의 참상을 겪은 냉전 세대보다 군축의 논리와 용어에 무지하고 무관심하다고 지적했다. 이런 배경에서 한국은 2019년 ‘청년과 군축비확산’ 유엔총회 결의를 제출하고 통과시켰다. 이 결의는 한국이 유엔총회에서 처음으로 단독으로 제안하고 만장일치로 통과시킨 외교적 성과이다.
오늘날 한국은 세계적, 선도적 중견국이다. 이런 위상과 인식을 반영하여 윤석열 정부도 ‘글로벌 중추국가’를 국가비전으로 제시하고, 세계적 공동이익을 위한 책임과 기여를 다짐했다. NPT 체제를 구성하는 핵군축, 핵비확산, 평화적 원자력 이용의 3개 기둥은 세계평화와 번영을 위한 핵심 전략인 동시에 한국의 ‘세계적 국익’이기도 하다. 2026년으로 예정된 ‘제11차 NPT 평가회의’를 위한 ‘준비위원회’가 2023년부터 시작된다. 이미 2번이나 ‘최종문서’ 채택에 실패했기 때문에 국제사회는 더 이상 NPT의 표류를 방치할 여유가 없다. 한국은 NPT의 모범국가이자, NPT 3개 기둥의 균형적 발전에 특별한 이해관계를 가진 국가로서 차기 NPT 평가회의의 성공을 위해 최선을 다해야 한다. 이를 위한 외교부와 국내 핵정책 공동체의 적극적인 역할이 기대된다.
*붙임참조
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