외교안보연구소 발간자료

미-아세안 특별정상회담: 빈약한 성과와 남은 과제 

미-아세안 특별정상회담: 빈약한 성과와 남은 과제 

미-아세안 특별정상회담: 빈약한 성과와 남은 과제 

호주

중국

인도

일본

캄보디아

미얀마

러시아

우크라이나

미국

1. 개최 의미
2. 회담 주요 내용
3. 평가와 의미
4. 정책적 시사점


지난 주 미국-아세안 외교 관계 수립 45년 역사상 처음 미국 워싱턴 D.C.에서 미-아세안 특별정상회담이 개최되었다. 최근 러시아의 우크라이나 침공으로 인해 유럽 내 안보 상황이 녹록치 않은 가운데 개최된 정상회담이라서 의미가 크다. 바이든 미국 대통령은 이번 회담을 계기로 미국과 아세안 관계가 “새로운 시대(a new era)”에 접어들었다고 강조하면서 동남아시아에도 미국이 돌아왔음(America is Back)을 알렸다.


1. 개최 의미

미국은 이전 트럼프 행정부 4년 동안 2017년 미-아세안 정상회담 참석을 제외하고 단 한 번도 아세안 주도 다자 정상회담에 대통령이 참여하지 않는 등 그동안 아세안을 경시해 왔다. 

미국이 아세안을 소홀하게 대하는 동안 중국은 동남아시아에서 정치적·경제적 영향력을 급속도로 확대했다. 이러한 상황에서 역내 미중 간 세력균형을 위해 미국의 보다 적극적인 관여가 필요했던 아세안으로서는 미국의 대아세안 정책이 여간 실망스러운 것이 아니었다. 싱가포르 ISEAS Yusof-Ishak 연구소 여론조사에 따르면 조사 대상 동남아시아 지역 여론 주도층의 68%(2019년)와 77%(2020년)가 트럼프 행정부 시기 아세안에 대한 미국의 정치적·경제적 관여가 이전 오바마 행정부 시기와 비교해 상당히 약화되었다고 인식하였다.

반면 바이든 정부가 들어서자 아세안 내에서는 바이든 대통령이 아세안에 대한 관여를 강화할 것(68.6%)이라는 기대감이 증가하였다. 이러한 맥락에서 이번 미-아세안 특별정상회담은 다음의 몇 가지 점에서 개최 의미를 찾을 수 있다.

첫째 미국이 그동안 소홀했던 아세안의 정상들을 워싱턴으로 초청해서 대면 정상회담을 개최함으로써 미국의 아세안에 대한 협력 의지를 보여주었다는 것이다.

둘째 미국이 우크라이나 전쟁에 대한 외교·군사적 자원을 쏟고 있음에도 불구하고 바이든 행정부의 전략적 최우선 순위는 인도태평양이라는 것을 확인하는 출발점이 아세안이라는 것을 보여 주었다. 


2. 회담 주요 내용

미-아세안 특별정상회담은 동남아시아에 대한 미국의 지속적인 관여와 미-아세안 협력의 중요성을 재확인하였다.

바이든 미국 대통령은 아세안에 대한 미국의 관여를 다시금 강화하기 위해 1억 5천만 달러 지원을 포함한 다음과 같은 다양한 이니셔티브를 제시하였다.  

첫째 구체적인 협력 의제로는 기후 변화 대응 지속적인 발전과 포용적 번영을 위한 경제 이니셔티브가 포함되었다. 이를 위해 ‘클린 에너지’ 인프라 투자에 4천만 달러 지원을 약속하였다.

둘째 미국은 동남아시아 해양 안보 강화를 위한 새로운 이니셔티브를 제시하였다. 미국의 해양 경비대 쾌속정 배치와 해양 훈련 및 동남아시아 해양 역량 강화를 지원하기 위해 6천만 달러를 투입하기로 했다. 무엇보다도 불법 비보고 비규제(IUU) 어업 활동 대응과 어업 분야 강제 노동 방지 등 관련 아세안 조직의 역량 강화를 지원하기로 한 것이 눈에 띈다. 그동안 미국은 베트남 등 동남아시아 국가에 대외군사차관(FMF) 프로그램과 동남아시아 해양 안보이니셔티브(SAMSI)를 통해 해안 경비정 제공 역량 강화 지원 등을 해 왔다.

셋째 동남아시아 지역의 보건 안보 향상을 위해 지속해서 지원할 것을 약속했다. 미국은 이미 국무부와 USAID를 통해 코로나-19 지원을 위해 2억 달러 제공 동남아시아에 1억 1500만 회분의 백신을 지원한 바 있다.

넷째 미-아세안 양측은 공동 비전 성명에서 11월 개최되는 아세안-미국 정상회의에서 ‘포괄적 전략적 동반자 관계(comprehensive strategic partnership)’로 양측 관계를 격상하기로 합의하였다.

다섯째 드디어 미국이 2017년 이후 5년간 공석이었던 주아세안 미국 대사에 백악관 국가안보회의 수석 보좌관인 요하네스 아브라함(Yohannes Abraham)을 지명하였다.

이 밖에도 공동 비전 성명에는 미얀마와 우크라이나 상황에 대한 우려와 평화적 해결에 대한 이해를 포함하였다.


3. 평가와 의미

이번 미-아세안 특별정상회담은 동남아시아에서 미국의 존재감을 회복하기 위한 노력의 일환으로 다음의 성과가 있었다.

먼저 아세안은 미국으로부터 원하는 바를 충분하게 얻어내지 못했음에도 불구하고 올 하반기 미국과 포괄적 전략적 동반자 관계 격상에 동의했다. 이는 미국을 끌어들여 아세안에 대한 중국의 과도한 영향력을 상쇄시키길 바라는 아세안의 전략적 조치로도 볼 수 있다. 이미 중국은 2021년 11월 중-아세안 대화상대국 관계 수립 30주년 기념 특별정상회담 개최 당시 포괄적 전략적 동반자 관계로 격상한 바 있다. 

둘째 미국이 오랫동안 공석이었던 주아세안 미국 대사직에 오바마 행정부 시절 요직을 거친 백악관 국가안보회의 수석 보좌관인 요하네스 아브라함을 지명함으로써 아세안을 중시한다는 시그널을 보내고자 한 것으로 분석된다.

셋째 미국이 이번에 해양경비대 요원 및 경비정 배치를 통해 해양 동남아시아 지역에서 발생하는 중국의 불법조업을 퇴치하는 데 동남아시아 국가들을 지원하기로 함으로써 역내 해양 안보 강화에 적극적인 의지를 보였다.

하지만 이번 대아세안 정상외교를 통해 볼 때 몇 가지 점에서 아직까지 미국이 동남아시아 지역에서 중국으로 기울어진 경제적·전략적 우위를 되돌리기는 쉽지 않아 보인다. 

첫째 미국의 1억 5천만 달러 제공 약속은 아세안에 그다지 대단하지 않은 수준이며 특히 아세안이 필요로 하는 부분에 대한 선택과 집중이 부족하다. 반면 중국은 2021년 11월 중-아세안 대화상대국 관계 수립 30주년 기념 특별정상회의에서 코로나19 대응과 아세안의 경제 회복을 위해 3년간 15억 달러 지원을 약속한 바 있다. 바이든 행정부 출범 이후 아세안 내 전문가들은 미국이 역내 전략적 우위를 회복하기 위해서는 중국의 과도한 경제적 영향력을 상쇄할 미국의 경제적 관여가 필요하다고 강조해 왔다. 2022년 동남아시아 여론조사를 보면 약 76% 이상의 아세안 여론주도층이 중국을 동남아시아에서 경제적으로 가장 영향력 있는 국가로 응답했다(미국: 9.8%). 

둘째 아세안이 원하는 미국의 실질적이고 구체적인 경제적 관여 전략이 부재했다. 미국은 인도태평양 지역에 대한 경제적 관여에 있어 미국 시장에 대한 아세안의 접근을 확대하는 다자자유무역협정에 미온적이다. 이 때문에 아세안은 미국의 적극적이고 실질적인 무역 및 투자 의제 제시를 기대했었다. 반면 중국은 아세안 주도의 RCEP 양자 자유무역협정 일대일로 등으로 아세안과 긴밀한 무역 및 투자 관계를 강화해 왔다. 2021년 중국과 아세안 간 무역은 8천 7백 8십만 달러로 미국의 3천 6백 2십만 달러에 2배 이상에 이른다. 

또한 미국이 다자무역협정 대신에 야심차게 준비하고 있는 인도태평양 경제프레임워크(Indo-Pacific Economic Framework IPEF)에 대해 아세안 회원국들은 미온적 반응을 보였고 이와 관련한 내용이 공동 비전 성명에도 언급되지 않았다. 이것은 아세안이 IPEF가 몇몇 국가를 제외하고는 아세안에 실제 경제적 이익을 가져다 줄 수 있을지에 대해 회의적이라는 것을 보여준다.

총평하자면 이번 미-아세안 특별정상회담은 아세안이 원하는 실질적인 경제 협력을 제시하기 위한 것이라기보다는 지난 몇 년간 동남아시아에서 강화된 중국의 경제적·전략적 영향력으로 인해 약화된 미국의 존재감을 회복하기 위한 외교적 제스처로 볼 수 있다. 따라서 최근 쿼드 오커스 등 미국 주도 소다자 위주 안보 협력 네트워크 강화가 아세안 중심성을 약화시키고 있다는 아세안의 인식을 바꾸기엔 충분치 않다. 미국이 다자무역협정 대신 추진하게 될 IPEF가 아세안 내 몇몇 국가들의 참여로 진행되고 아세안 전체에 실질적인 혜택을 주지 못하는 방향으로 갈 경우 동남아시아에서 미국의 영향력이나 존재감은 좀처럼 회복되기가 어려울 것으로 보인다.

하지만 아직 바이든 행정부의 아세안 재관여 노력이 실패했다고 단정 짓기에는 이르다. 11월 캄보디아가 개최하는 미-아세안 정상회의에서 미국이 과연 어떠한 구체적인 협력 방안을 제시할지 더 지켜봐야 할 것이다.


4. 정책적 시사점

미-아세안 특별정상회담은 미국의 동남아시아 지역에 대한 본격적인 관여 재개의 서막을 알리긴 했지만 아세안이 원하는 실질적 협력 방안을 제시하는 데 미흡하였다. 이러한 측면에서 아세안은 중국의 과도한 경제적 영향력을 어느 정도 상쇄하는 역할을 할 수 있는 경쟁력 있는 인도태평양 주요국의 협력을 필요로 한다. 따라서 한국과 같은 책임 있는 역내 주요국의 역할을 기대한다. 한국은 외교·경제 다변화에서 중요한 위치를 차지하는 아세안과의 협력 강화를 통해 이 지역의 안정과 번영에 기여할 수 있다. 그 뿐만 아니라 중국에 기울어진 전략적 우위를 회복하고자 하는 미국에 포괄적 전략 동맹으로서 중요한 역할을 할 수 있을 것이다. 

먼저 한국은 한-아세안 FTA 아세안 국가들과의 양자 FTA RCEP 등의 경제 협력 네트워크 안에서 아세안과의 긴밀한 경제 관계를 유지하고 있다. 또한 그동안 한-메콩 개발 협력을 통해 메콩 지역의 인프라 확충 지역 공동체 역량 강화 지속가능한 발전에 기여해 왔다. 이러한 경제 및 개발 협력 관계를 더욱 발전시켜 동남아시아에서 흔들리는 ‘경제적 세력균형(economic balance of power)’을 회복하는 데 기여할 필요가 있다. 이를 위해 가능하면 호주 일본 인도 유럽 국가 등과의 긴밀한 협력에도 적극성을 보일 필요가 있다. 

둘째 한국은 동남아시아 국가들에 해양 경비 활동과 관련한 교육 훈련 구조 및 수중 탐색 훈련이나 퇴역 경비정 제공 등 장비 지원과 교육 훈련 등을 통해 이 지역 국가들의 해양영역인식(MDA)과 불법 어업활동 감시 역량 강화를 적극적으로 지원할 필요가 있다. 이것은 이번에 미-아세안 정상회담에서 미국이 제안한 해양 안보 강화 이니셔티브와 연계할 여지가 있어 한미 포괄적 전략 동맹 강화에도 일조할 것으로 전망된다.


* 붙임 참조

워싱턴

IFANS  FOCUS

도널드 트럼프

버락 오바마

조 바이든

미국 국무부

미국국제개발처(USAID)

아시아

북아메리카

유럽

오세아니아

러시아-우크라이나 전쟁(2022)

특별정상회담

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조원득 아세안인도연구센터 연구교수

조원득

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2022-17K

KOR