외교안보연구소 발간자료

신정부 대중국 정책전망 및 제언

신정부 대중국 정책전망 및 제언

신정부 대중국 정책전망 및 제언

중국

대한민국

미국

1. 들어가며
2. 외교·안보: 공고한 한미동맹에 기반을 둔 한중 협력 증진 
3. 경제·통상: 공급망 관리와 첨단기술의 우위 확보
4. 사회·문화: 교류의 질적 강화 및 연성안보 차원의 통합적 관리
5. 나오며


1. 들어가며

2022년 8월에 수교 30주년을 맞는 한중관계는 경제 사회·문화 정치 군사٠안보 등 각 분야에서 다양한 굴곡이 있었으며 특히 2016년 7월 이후 한국 내 사드(THAAD) 배치 현안으로 냉각된 양자관계는 아직 완전히 개선되었다고 보기는 어려운 상황이다. 그럼에도 불구하고 수교 당시와 비교해 본다면 전반적으로 한중관계는 각 분야에서 일정 수준의 발전을 이루어 낸 것도 사실이다.

최근 미중관계의 변화에 따라 미국의 동맹국인 한국의 대중국 외교는 ‘안미경중(安美經中)’의 틀을 바탕으로 ‘전략적 모호성 (또는 신중성)’을 통해 미중 사이의 민감하고 중요한 현안에서 한국 나름의 외교적 공간을 만들기 위해 노력해 왔다. 하지만 점차 심화되는 전략적 경쟁 구도 하에서 ‘모호성’이 작동할 수 있는 여건이 점차 줄어들고 경제와 안보의 현안들이 연결되고 중첩되면서 한국의 대중정책에서 ‘안미경중’과 ‘전략적 모호성’의 적실성에 대한 진지한 검토가 필요한 국면에 진입했다.

이와 더불어 한중관계의 비대칭성이 증대되고 양국 국민들 간 상대 국가에 대한 호감도가 감소하는 상황에서 한국사회 내에서는 상호존중과 실질적인 협력 증진에 기반을 둔 한중관계의 추구에 대한 광범위한 공감이 자리 잡고 있다. 이러한 한중관계의 배경을 바탕으로 이글은 새로이 출범한 한국 신정부의 대중정책에 대한 전망 및 제언을 외교·안보 경제·통상 사회·문화 영역으로 구분하여 고찰하고 제시해 보고자한다.


2. 외교·안보: 공고한 한미동맹에 기반을 둔 한중 협력 증진 

수교 이후 한국 대중정책의 기본 틀은 공고한 한미동맹을 기반으로 한٠중 협력관계의 강화를 추구하는 것이었다. 역대 한국 정부의 색채와 대내외적 환경에 따라 한미동맹을 중시하기도 때로는 한٠중 협력관계에 무게를 두기도 하였으나 근본적으로 한미동맹과 한중 협력 사이에서 균형을 유지하려 노력해 왔다.

문재인 정부는 전임 박근혜 정부의 한국 내 사드 배치 결정으로 인해 냉각된 한중관계를 개선시켜야하는 외교적 과제를 부여 받으며 출범했으며 대중국 유화정책의 실행은 한중관계의 부분적 개선이라는 성과를 거두기도 했다. 반면 문재인 정부 출범 직후 발생한 한국의 대중국 특사에 대한 자리배치 의전 논란을 시작으로 대통령의 국빈방문 중 ‘혼밥’ 의전 홀대 및 대중국 외교적 저자세 논란 등에 대한 묵인 및 수용으로 양국관계의 외교적 비대칭성이 증가했다. 게다가 한중관계가 완전히 개선되지 않은 상태에서 한미동맹의 전략적 신뢰가 감소하며 한미동맹과 한중 협력관계의 기본 틀의 양축 모두가 불안정해지는 상황을 맞이하게 되었다.

따라서 향후 한국의 신정부는 문재인 정부에 비해 대중국 유화정책의 수위를 조정하고 주요 현안 별로 한국의 가치 정체성 국익을 바탕으로 한 당당한 외교를 실현해 가려는 정책적 노력이 필요해 보인다. 이를 위해서는 우선 한국의 가치 정체성 국익의 우선순위에 대한 건전한 논의를 바탕으로 대다수 국민들의 합의를 이끌어 내는 것이 필요하다. 이러한 정부와 국민들과의 합의를 바탕으로 단기적 갈등을 감수하는 내부적 결집을 통해 한중관계의 재정립과 장기적인 이익을 추구해 나가야 한다.

무엇보다도 대중국 유화정책의 견지보다는 앞서 언급한 기본 틀로 돌아가 한미동맹의 공고화 및 한일관계의 개선을 기반으로 한중관계의 개선을 추동해야 한다. 또한 ‘전략적 모호성’에서 탈피하여 인권과 민주주의의 가치 국가 간 산업 공급망 쿼드(QUAD) 참여 인도-태평양 경제 프레임워크(IPEF) 남중국해 나아가 타이완 해협의 현안 등 미٠중 사이의 민감하고 중요한 현안별로 전략적 명확성과 유연성의 적용을 구분하고 구체적인 대응 방안을 마련해야 한다.


3. 경제·통상: 공급망 관리와 첨단기술의 우위 확보

수교 이후 한국은 중국으로부터 경제적 이익을 확대하기 위해 노력해 왔다. 이로 인해 중국과의 관계를 협력의 기조 아래 때로는 주도권 없이 끌려가기도 했다. 그사이 중국은 경제적 성장을 거듭하며 G2의 지위를 갖게 되었다. 한국은 이러한 중국의 경제적 위상 변화가 갖는 전략적 의미에 대한 평가 없이 중국과의 경제관계 심화를 통해 경제적 이익을 확보하려는 정책적 관성이 작용해 왔다.

중국과의 긴밀한 경제관계를 절대적인 것으로 받아들이는 이러한 입장이 ‘안미경중’이 내포하고 있던 문제를 심화시켰다. 즉 중국에 대한 경제 의존 심화로 인해 안보문제에 있어서도 중국을 의식하면서 한국의 안보의 근간이 되는 한미동맹을 상대적으로 등한시 하는 것은 아닌지 라는 미국의 의구심을 불러일으켰다. 그 결과 심각한 미중 간 전략적 경쟁 아래 미중 양측 모두와 관계가 악화될 위험성이 커져 왔다.

그러나 한중 경제관계는 이미 질적으로 변하여 내용면에서 우리가 일방적으로 혜택을 보는 관계이기 보다는 상호적 혹은 경쟁적인 내용으로 변해왔다. 한중간 경제교류는 대략 2010년까지 급증하였는데 당시까지 양국의 경제관계는 매우 보완적이었다. 그러나 사드 사태를 거치면서 중국이 우리에게 경제제제를 부과하면서 우리경제는 상당한 타격을 입었다. 그럼에도 양국 정상간 정치적 타결만 있게 되면 양국의 경제관계는 이전 수준으로 돌아갈 것이란 기대가 있었지만 이후 이것이 비현실적인 것으로 판명되었다. 오히려 중국의 경제적 발전과 함께 현재 대중국 수출 정체 무역수지 흑자 축소(반도체 제외하면 무역수지는 적자) 그리고 여러 산업 부문에 걸쳐 경쟁관계가 심화되었다.

이러한 변화의 근본에는 중국의 경제구조가 더 이상 종전과 같은 대외 개방적 시장경제를 지향하기 보다는 오히려 대내적으로 산업정책을 강화시켜 가고 있다는 사실이 작용하고 있다. 중국은 미국과의 전략적 경쟁으로 확대된 경제적 대외 불확실성에 대응하기 위해 ‘내부 대순환’ 즉 내수경제에 기반을 두고 이에 호응하는 대외개방을 추진하는 ‘쌍순환’을 추진해 왔다. 이를 위해 기술자립과 자체 공급망 구축에 노력하는 경제안보를 강화해 오면서 개혁٠개방 이래 중국이 추진해 왔던 개방적 시장경제 양식에서 벗어나는 모습을 보여준다.

따라서 트럼프 정부 이래 미국이 대중국 관세 압력을 가하면서 중국 경제와의 디커플링을 진행시켜왔지만 이에 대한 중국의 대응 역시 자국 중심적인 경제체제의 재구성으로 이어지고 있다. 이러한 상황아래 그동안 세계화의 추세와 더불어 중국을 중심으로 구성된 촘촘한 공급망 재편이 불가피 해 보이고 따라서 여기에 깊게 참여해 왔던 우리 역시 이러한 변화에서 자유로울 수 없게 되었다.

무엇보다도 중국 경제의 하방압력이 최근 들어 두드러지고 있다. 미국과의 전략적 경쟁이 체제 경쟁적 성격이 강화되면서 중국 특색의 사회주의가 내포한 강점을 부각하려는 정책적 노력들이 오히려 중국의 경제성장률을 손상시키는 결과로 이어지고 있다. 시진핑 주석이 주도한 ‘공동부유’라는 이념적 색채가 짙은 정책 드라이브 때문에 경제적 활력이 떨어졌고 여기에 코로나 19의 확산에 대한 ‘제로 코로나’ 정책의 고집으로 상하이와 같은 거대 지역이 봉쇄되면서 경제적 타격이 이어지고 있다.

여기에 더하여 인구 노령화와 함께 노동인구 감소로 장기적인 성장률 저하가 불가피해 보인다. 중국경제의 지속 성장은 더 이상 고정된 상수가 아니고 여러 변수가 작동하고 있는 상황에서 한국은 그동안 취했던 중국과의 일방적인 협력 기조를 벗어나 상호존중의 관계로 전환시켜야 하는 시점에 이르게 되었음을 인식해야 한다.

중국경제와 관련된 이러한 변화가 향후 한국이 중국과의 경제적 관계를 무시할 수 있다는 것을 의미하는 것은 아니다. 중국의 시장 규모와 경제 역량을 고려한다면 한국은 발전을 위해 중국과의 지속적인 경제협력이 필요하다. 이러한 현실을 인식하고 미٠중 사이에서 흔들리고 있는 국제공급망의 현실에 대응해 China plus One에 입각한 정부차원의 공급망 관련 리스크 관리 및 경제 다변화를 추진해야 한다. 그리고 한٠중 상호 협력의 제도적 틀로서 한٠중 FTA 후속협상이 조속히 결실을 맺도록 노력해야 한다.

한편 중국과의 산업 경쟁 구조가 심화되고 있는 상황에서 반도체를 포함한 첨단기술에서 한국의 경쟁력 확보가 매우 절박한 상황이다. 현재 미중 간 전략적 경쟁이 차세대 첨단기술 분야에서 누가 우위를 확보하느냐에 집중되고 있다. 이에 미국은 중국과 첨단기술 분야에서 철저한 디커플링을 추진하고 있고 중국은 독자적 기술개발에 집중하고 있다. 그동안 한국의 기술혁신은 미국과의 긴밀한 관계 속에서 성장해 왔다. 따라서 한국이 첨단기술 영역에서 신뢰를 바탕으로 미국과 긴밀한 협력관계를 유지·발전시켜야 한다.


4. 사회·문화: 교류의 질적 강화 및 연성안보 차원의 통합적 관리

수교 이후 한중 양국은 사회·문화 분야의 협력과 교류에 많은 노력을 경주해 왔다. 그 결과 양국의 상호 방문 횟수 유학생 수 등 동 분야의 교류와 관련된 지표들은 전반적으로 양호한 증가 추이를 보였다. 하지만 문제는 이러한 지표에 국민들의 인식과 같은 정성적 측면은 반영되지 않아 한중 관계가 지속적으로 발전하고 있다는 오역으로 이어질 수 있다는 점이다.

실제로 한국인들의 중국에 대한 반감이 지속적으로 증가했으며 중국 측도 한국의 여론에 대응하면서 양국 국민들 간 여론전이 빈번하게 나타나고 있다. 이러한 여론의 파급력이 이미 양국의 국내정치에까지 미치는 상황인 만큼 한국의 신정부 출범 이후 중국과의 관계 설정 문제는 계속해서 민감한 화두가 될 것으로 전망된다.

한중 양국은 이 같은 현실을 감안 양국관계의 장기적이고 안정적 발전을 위한 우호 정서의 증진이 중요하다는데 의견을 함께 하고 있다. 2021년 4월 3일 중국 샤먼에서 개최된 「한·중 외교장관 회담」에서는 양국 국민 간 상호인식 개선이 주요 이슈로 다루어졌다. 이후 ‘2021-2022 한·중 문화교류의 해’ 사업을 통해 160개 민간 분야의 문화교류 사업이 추진 중이다.

또한 최근 제20대 대통령직인수위원회가 제시한 『신정부의 110대 국정과제』에도 96번째인 「자유민주주의 가치와 공동이익에 기반한 동아시아 외교 전개」 주요내용 가운데 ‘한중관계 증진을 위한 문화교류 협력 확대’가 포함되어 기존의 사업들이 이어질 전망이다. 사실 사회·문화 분야 교류는 외교 마찰 발생 시기를 포함해 대체로 중단 없이 지속되어왔다. 그러나 최근 한국의 높은 반중정서는 30년에 걸친 교류의 양적 증가만으로 양국 간 우호 증진을 도모하기에 한계가 있음을 보여준다.

기존의 접근법은 두 가지 문제를 내포한다. 첫째 양국이 강조하는 한중간의 문화적 유사성은 협력 증진의 토대로 기능하는 동시에 갈등과 마찰의 동기로 작동할 수 있다. 그간 발생한 마찰이 주로 역사·문화의 귀속에 관한 논쟁인 바 이는 지리적으로 인접한 두 국가 간에 존재하는 일반적이며 구조적인 문제로서 접촉 빈도의 증가만으로는 해결이 쉽지 않다. 문화는 국가의 정체성과 관련된 만큼 양보와 타협이 어려운 영역인 까닭이다.

둘째 탈냉전 이후 전 세계적인 민족주의 강화 추세 속에서 비정치적이며 연성 이슈로 치부되던 사회·문화 의제가 안보문제로 비화될 가능성이 있다. 사드 배치를 둘러싼 2016년의 갈등과 2022년 러시아의 우크라이나 침공에서 보이듯 민족·역사를 포함한 사회적 갈등과 영토·주권 문제는 긴밀히 연계될 수 있다. 이러한 갈등이 사이버 안보 등 새로운 영역과 결합될 경우에 영향력은 더욱 확대된다. 2002년 동북공정 논란 발생 이후 한글(2010)·아리랑(2011)·한국전쟁(2020)·김치(2021)·한복(2022) 등을 둘러싸고 나타났던 한중간 사회·문화 갈등 대부분도 사이버 공간의 여론전에서 촉발되었다. 

사회·문화 영역에서는 그간의 노력에도 불구하고 갈등이 부각된 것이 현실인 만큼 ①일시적인 봉합을 시도하기 보다는 공식화하여 구조화된 문제점을 탐색하고 ②향후 갈등을 관리할 방안을 정비하는 것이 건설적인 방안이다. 국경을 마주한 인접국이며 역내 핵심 국가인 한국과 중국에게 한반도 평화와 동아시아 번영을 이루기 위한 서로의 중요성은 근본적으로 변하지 않기 때문이다. 다만 의례적인 교류 사업의 양적 확대는 오히려 마찰의 계기로 작용하기도 하는 만큼 재고될 필요가 있다.

이를 위해 고위급 차원에서 교류 강화와 함께 사회·문화적 의제들이 꾸준히 논의될 수 있도록 관리해야 한다. 과거 중국 측은 △역사 문제에 대해서는 공개적 논의를 회피하고 △민족·문화 문제에 대해서는 소수민족(조선족)문제로 외연을 축소해 대응했다. 결과적으로 서로의 생각을 교류할 수 있는 공론의 장이 부족했다. 또한 중국 측에서 갈등의 외연 축소에 활용하는 조선족은 우리 입장에서는 글로벌 중추국가로의 부상과정에서 조력이 필요한 재외동포 네트워크의 중요한 축이라는 점도 헤아릴 필요가 있다.

더욱 궁극적으로는 한중 간 문화 이슈에 대해 체계적인 연구를 통해 국민들에게 민족주의에 함몰되지 않는 정확한 지식과 적절한 콘텐츠를 제공하는 것이 중요하다. 한국 사회에서 사회·문화적 이슈가 가지는 민감성을 감안 사회문화에 관한 한중의 해석이 상호 발전적이며 우리 국익과 배치되지 않는 방향으로 전개되도록 연성안보 차원의 통합적인 접근이 요구된다.


5. 나오며

향후 한국 측의 한미동맹 강화 기조에 따른 정책적 방향성이 명확하게 나타날 것으로 전망된다. 이는 공고한 한미동맹에 기반을 둔 한중 협력 관계의 강화 추구라는 기본 틀의 재정립에서 필요한 과정임에 분명하다. 하지만 이러한 정책적 우선순위가 동 기본 틀의 균형을 잡아가는 과정이 되어야 하며 자칫 단순하게 한중 협력관계에서 한미동맹으로 무게추의 위치만 전환되는 또 다른 불균형으로 나타나지 않도록 주의 깊은 접근이 필요해 보인다. 

이를 위해 중국에게는 한중이 서로 다른 가치와 체제의 차이를 상호 존중하면서 협력을 모색하는 ‘화이부동(和而不同)’을 강조하는 한편 갈등이 예상되는 도전요인들에 대해서는 선제적인 ‘제한적 손상 외교’와 함께 다자외교의 역량과 활용을 강화하여 한중관계를 관리할 필요가 있다. 특히 한٠중 정부 사이 국익에 대한 시각 차이 또는 충돌이 양국 국민들 간의 불필요한 민족주의적 반감으로 확대되지 않도록 양국 정부 차원의 협력과 관리가 필요하다.

끝으로 한중수교 30주년의 역사적 계기와 미중 전략적 경쟁의 심화로 주변 국가들과의 우호관계를 관리·강화하려는 중국의 외교적 노력을 활용하는 것이 중요하다. 이를 통해 한중관계의 실질적인 개선과 함께 ‘전략적 협력 동반자 관계’의 진일보한  내실화가 가능할지 주목된다.


* 붙임 참조

IFANS  FOCUS

도널드 트럼프

문재인

박근혜

시진핑

아시아

북아메리카

신정부

한중관계

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김한권 부교수 표나리 조교수 최진백 연구교수

외교안보연구소

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2022-15K

KOR