외교안보연구소 발간자료

우크라이나 사태에 대한 중국의 시각과 역할

우크라이나 사태에 대한 중국의 시각과 역할

우크라이나 사태에 대한 중국의 시각과 역할

벨라루스

중국

프랑스

이스라엘

러시아

튀르키예

대만

우크라이나

1. 우크라이나 사태에 대한 중국의 입장 및 변화 추이
2. 중국의 국제정치적 딜레마
3. 중국의 국내 정치적 딜레마 
4. 전망 및 시사점 


2022년 2월 24일 푸틴의 우크라이나 동부에 대한 ‘특별 군사 작전’ 승인으로 시작된 러시아의 우크라이나 침공이 62일째(4.26 기준)를 맞고 있다. 전쟁이 길어지며 민간인 사상과 전쟁범죄를 비롯한 다수의 인권침해가 자행된 것으로 전해져 국제사회의 우려가 증가했다. 이번 사태는 미국이 주도하는 자유주의적 국제질서와 러시아의 나토 확장에 대한 안보 불안 및 권위주의 정치체제가 충돌한 결과이자 민족주의를 통해 국민적 지지 결집을 도모하는 러시아의 급진적인 친서방 경향의 우크라이나 민족주의 세력에 대한 우려가 작용한 결과로 분석된다. 혹은 푸틴 러시아 대통령의 돌발적인 전면전 감행이라는 지도자 요인을 결정적 변수로 지목하기도 한다. 

그러나 현재 시점에서 사태 발생의 배경보다 더욱 중요한 것은 어떻게 전쟁을 중단시킬 것인가의 문제일 것이다. 국제사회의 개입이 요구되는 상황에서 러시아와 우크라이나 간의 정전 협상과 중재를 위해 프랑스·터키·벨라루스·중국·이스라엘 등이 양국 간의 대화와 협상을 촉진하는 중재자로 거론되거나 혹은 중재자를 자처하고 있다. 무엇보다 러시아를 설득해 인명의 손실을 최소화하는 문제가 긴요하기 때문에 그간 러시아와 가까운 관계를 맺어온 터키와 중국에 대한 국제사회의 기대가 높다. 그러나 두 국가의 대응에는 온도차가 존재한다. 우선 터키는 이미 발칸반도에서 민족 분쟁에 대한 중재 경험을 바탕으로 ｢러시아-우크라이나 외무장관 회담｣과 ｢제5차 평화 협상｣ 등을 적극적으로 추진한 바 있다. 상기 회담들에서는 휴전을 위한 조건들과 정상회담 추진 등이 거론되는 소기의 성과를 거둔 것으로 평가된다. 반면 중국은 현재까지 우크라이나 사태에 거리를 두며 중재 역할에 대해서도 모호한 태도를 유지하고 있다.


1. 우크라이나 사태에 대한 중국의 입장 및 변화 추이

러시아의 우크라이나 침공 가능성이 높아지기 시작했던 2021년부터 현재까지 중국은 표면적인 중립과 원칙적인 입장을 고수하고 있다. 특히 미국-러시아 안보회담(1.10) 및 러시아-나토(1.12) 러시아-유럽안보협력기구(OSCE 1.13) 간 협상이 개최된 2022년 1월 중순까지 중국은 대체로 자국의 ‘내정불간섭’ 원칙을 근거로 정세를 관망하며 중립적인 태도를 보였다. 그러나 1월 중순 이후 러시아의 침공 직전까지 중국은 최상의 양국 관계를 과시하는 등 대 러시아 경사로 입장을 전환한다. 1월 26일 자오리젠(趙立堅) 중국 외교부 대변인 성명 발표와 27일 왕이(王毅) 중국 외교부장-토니 블링컨(Antony Blinken) 미 국무장관 간 통화에서는 표면적으로는 중립적이되 실제로는 러시아 편향적으로 볼 수 있는 발언들이 이어졌다. 중국 측 주장의 핵심은 △미국이 냉전적으로 행동하고 있고 △러시아의 안보 우려는 합리적이라는 것으로써 기존의 입장에 비해 다소 러시아의 입장에 경도되어 있다.  

이후 러시아의 우크라이나 침공 이틀째인 2월 25일 중국은 ｢현재 우크라이나 문제에 대한 5가지 입장(“當前烏克蘭問題的五點立場” 이하 5가지 입장)｣을 발표 현재까지 우크라이나 사태에 대한 기조로 삼고 있다(<표 1> 참조).
 


그러나 「5가지 입장」의 핵심인 “러시아의 입장도 존중받아야 하고 UN 헌장의 원칙도 수호해야 한다”는 주장은 일견 모순된 것으로써 침공 전의 러시아 편향적 입장과도 차이가 있다. 안보 우려에 따른 러시아의 무력 침공과 국가 간 분쟁의 평화적 해결 원칙을 수립하고 무력 사용을 금지하는 UN 헌장 제1장 제2조는 양립하기 어렵기 때문이다. 중국은 러시아 침공 이전인 2월 22일 왕이 외교부장과 토니 블링컨 국무장관 간의 통화를 통해서도 상술한 입장을 밝힌 바 있다. 해당 발언 이틀 후 러시아는 우크라이나를 무력 침공한다. 러시아의 군사행동 개시 이후에도 중국은 여전히 러시아에 대해 비판 없이 “역사적으로 특수 경위가 있는 만큼 러시아의 합리적 안보 우려를 이해한다”는 입장과 함께 미국에 대해서는 “전쟁 우려를 고조시키며 관망했다”는 강도 높은 비난을 이어갔다. 

최근에는 상술한 ｢5가지 입장｣을 토대로 사태 전개에 따라 세부 사안이나 수위를 조절하는 모습이다. 왕이 외교부장은 3월 7일 기자간담회를 통해 중국이 러시아-우크라이나 간 중재 역할에 대한 검토를 하고 있음을 시사하고 우크라이나에 대한 인도주의적 지원에 대해서도 언급했다. 또한 △인도적 문제의 정치화 방지 △우크라이나 피란민의 정착 지원 △민간인의 실질적 보호 △인도주의적 구호 활동의 전개 보장 △우크라이나 내 외국인의 안전 보장 △UN의 인도주의적 지원 활동 지지 등을 골자로 하는 「우크라이나의 인도주의 상황에 관한 6가지 구상(“防止烏克蘭出現大規模人道主義危機的六點倡議” 이하 6가지 구상)」을 제안했다. ‘필요시’와 ‘인도주의적’이라는 단서가 붙기는 했으나 러시아의 침공 자체를 인정하지 않던 기존의 입장에 비해서는 진일보한 것으로 평가된다.  

상술한 내용을 토대로 현재까지 중국의 입장 변화 추이를 정리하면 다음과 같다. 우크라이나 측이 강조하는 영토·주권 보전의 문제에 대해 중국은 대 러시아 경사 입장을 보였던 침공 직전을 제외하면 기본적으로 지지 의사를 표명해왔다. 반면 러시아 측의 입장인 합리적 안보 우려에 대해서는 3월 이후 적극적인 언급을 삼가는 모습이다. 이러한 중국의 입장 표명이 진정으로 러시아와 우크라이나 사이의 치우침 없는 중립을 의미하는가에 대해서는 의문의 여지가 있으나 국제사회의 여론과 자국의 위상 등을 고려해 공개적인 러시아 지지는 지양하는 변화가 눈에 띈다. 이러한 추이에 따라 3월 7일 이후 중국은 우크라이나에 대한 인도주의적 지원 문제를 지속적으로 거론하며 협상 중재 역할에 대한 언급도 증가하고 있다.  


2. 중국의 국제정치적 딜레마 

금번 사태에 대한 중국의 입장에는 △중·러 관계 △중·우크라이나 관계 그리고 △미·중 관계의 세 가지가 요소가 주요한 영향을 미쳤다. 

이 가운데 가장 핵심적인 것은 중·러 관계 요인이다. 시진핑·푸틴 집권 이후 중·러는 소위 ‘밀월 관계’라고 불릴 만큼 밀착된 관계를 유지하고 있다. 양국은 일종의 대미 연대를 형성하고 일방이 미국 혹은 자유주의 국가들과 마찰을 빚을 경우 다른 일방이 상대의 입장에 대해 가장 적극적인 지지를 표명하는 방식으로 대응해왔다. 예컨대 올해 2월 4~20일 중국 베이징에서 개최된 동계 올림픽이 중국의 인권 문제를 이유로 서구의 보이콧에 부딪힌 상황에서 러시아는 가장 먼저 전면적인 지지를 표명하고 푸틴 대통령이 주요 국가의 국가 원수로서는 유일하게 개막식에 참석하는 등 돈독한 양자 관계를 보여주었다. 이러한 최근까지의 중·러 관계 전반을 고려할 때 중국이 러시아의 입장에 반대를 표명하는 상황은 예측하기 어렵다. 더욱이 러시아의 입장에서 이번 전쟁의 명분이 서구(NATO)에 의한 러시아의 안보 위협인 만큼 “모든 국가의 합리적인 안보 우려도 존중받아야 한다”는 중국의 주장은 러시아에 대한 지지의 표현인 동시에 미·중 경쟁 하에서 인·태 전략과 같은 미국의 행위로부터 유사한 위협을 느낀다고 주장하는 자국의 입장을 피력한 것으로도 해석될 수 있다. 중국은 3월 2일 러시아의 우크라이나 침공 이후 유엔 총회에서 채택된 ｢우크라이나 침략 규탄 결의｣와 3월 24일의 ｢인도적 상황 결의｣안 서명에 기권함으로써 사실상 반대의 뜻을 표명했고 4월 7일 채택된 ｢러시아의 인권이사국 자격 정지 결의｣에서는 반대함으로써 러시아에 대한 지지 의사를 나타낸 바 있다.

다음으로 고려되는 것은 중·우크라이나 관계 요인이다. 중국은 시진핑 주석 집권 직후인 2014년부터 추진된 ‘일대일로(一帶一路)’의 시행 과정에서 중앙아시아에 상당한 공을 들였으며 우크라이나는 특히 주요하게 관리했던 ‘일대일로’ 거점 국가 가운데 하나이다. 일대일로는 ‘시진핑의 브랜드 전략’으로 불릴 만큼 대규모 자본을 투자해 추진한 치적사업인 만큼 그의 3연임을 결정짓는 올가을의 중국공산당 제20차 당대회까지 안정적으로 관리되어 유의미한 성과를 도출해야 한다. 이 같은 맥락에서 중·우 양국은 2021년 ｢우크라이나 내 도로·교량·철도 인프라 건설에 관한 협정｣을 체결했으며 전력사업에도 대규모 투자를 추진 현재 우크라이나 풍력 시장의 20%를 중국 에너지 기업(金風科技)이 점유하고 있다. 양국은 ‘일대일로’ 이외의 분야에서도 우호적인 관계를 유지해왔다. 2020년 기준 중·우 교역액은 154억 USD를 상회했으며 지속적인 증가 추이에 있었다. 2021년 중국의 코로나-19 백신에 대한 효능과 안정성에 의문이 제기되었을 때 우크라이나는 세계에서 가장 먼저 시노백 백신을 승인하고 발주한 국가 가운데 하나였다. 무엇보다 중국은 2014년 러시아의 크림반도 합병을 인정하지 않았다. 이러한 지난 30여 년간의 중·우 관계를 감안할 때 만약 중국이 이번 사태에 대해 우크라이나에 등을 돌리고 러시아에 경사되는 모습을 보인다면 향후 양자 관계의 회복이 매우 어려울 뿐만 아니라 다른 중앙아시아 국가들에게도 부적정인 선례가 될 것이 자명하다. 자연히 향후 ‘일대일로’ 사업의 시행이 어려워지는 것은 물론 상하이협력기구(SCO)와 같이 중국이 중심이 되는 지역 안보 협력 구상 또한 주변국들로부터의 지지 확보를 기대하기 어렵다. 

중국은 상술한 양자 관계들을 고려해 러시아가 무력 침공을 단행하기 이전인 올해 1월 중순까지는 대체로 중립적인 태도를 유지했던 것으로 보인다. 그러나 침공 이후부터는 미국 및 유럽과의 관계 역시 고려해야 하는 상황 속에서 중국의 입장은 더욱 복잡해졌고 결과적으로 모순적인 입장을 표명하게 되었을 것이다. 중국이 UN 안보리 이사국임을 감안하면 국제사회가 침략전쟁으로 인식하는 사안에 대해 적극적인 찬성의 입장을 피력하기는 어렵다. 또한 중국이 공식적으로 러시아를 지지할 경우 서방과의 관계 악화는 불가피하다. 2월 22일 왕이 외교부장이 “UN 헌장의 취지와 원칙을 반드시 수호해야 한다”고 언급한 것은 이러한 국제정치적 역학과 중국의 지위를 고려한 결과로 보인다. 최근 중국은 미-유럽 간 협력 강화에 주목하며 유럽과의 외교 접촉을 확대하는 모습이다. 우크라이나 사태를 계기로 양안 문제에 관한 여러 추측이 나오는 가운데 대만 유사시 미국이 대러 경제제재 사례를 중국에 적용할 수 있기 때문이다. 예컨대 미국이 유럽과 우방국들을 대 중국 수출통제 파트너로 활용할 가능성이 제기된다.  


3. 중국의 국내 정치적 딜레마 

대외관계에 대한 고려 이외에도 우크라이나 사태 대응에는 중국이 매우 민감하게 생각하는 영토·주권 문제와 연계된 국내 정치 차원의 고려가 강하게 작용하고 있다. 중국의 영토·주권의 문제 가운데 가장 민감한 현안은 대만과의 양안 문제일 것이다. 중국이 러시아의 입장을 합리적인 안보 우려로써 지지할 경우 중국은 동일한 논리 선상에서 대만을 ‘하나의 중국’ 원칙을 훼손하려는 세력으로 정의하고 안보 위협으로 규명할 수 있다. 이러한 시각에서는 러시아의 우크라이나 침공이 향후 중국의 대만에 대한 압박이나 군사적 도발 무력통일 등을 정당화하는 선례로 활용될 수 있다.

그러나 동시에 러시아의 무력 침공의 명분을 제공한 돈바스의 친러 세력은 우크라이나의 입장에서는 국내 분리주의 세력이다. 만약 중국이 러시아의 주장에 동조한다면 대만을 비롯한 신장위구르·티베트·홍콩이 분리 독립을 주장하는 극단적인 상황에서도 이를 수용할 수 있어야 논리적 일관성과 명분을 유지할 수 있다. 

이러한 상황적 모순은 중국 국내 정치의 영역에 속하는 것이지만 통상적으로 국경 문제는 인접지역과 첨예한 분쟁의 소지를 내포한다. 지난 3월 31일 미국을 방문한 싱가포르의 리셴룽 총리가 “(돈바스 독립은) 중국이 매우 소중하게 여기는 영토보전 주권 비간섭 원칙에 어긋난다…돈바스 지역이 독립할 수 있다면 대만이나 소수민족이 거주하는 타지역은 어떻게 되겠느냐”고 반문한 언론 인터뷰를 통해 주변국들이 중국의 입장을 주시하고 있음을 알 수 있다. 제20차 당대회의 성공적 개최를 위해 모든 분야에서 매우 신중한 행보를 보이고 있는 중국 지도부에게 현 상황은 부담으로 작용할 수 있다. 

상술한 요소들에 대한 고려가 복합적으로 작용한 결과 중국은 러시아의 침공을 지지할 수도 비판할 수도 없는 딜레마에 봉착한 것으로 보인다. 이런 가운데 최근 중국이 러시아·우크라이나 전쟁에 대해 책임 있는 역할을 다할 것이라는 언급이 중재의 의지로 해석되고 있다. 중국 내부에서도 중국이 국제적 위상 제고를 위해 우크라이나 사태에 개입해 역할을 해야 한다는 논의가 힘을 얻고 있다. 상술한 주장은 러시아가 국제적 체면을 잃지 않고 종전의 명분을 구축할 수 있기 때문에 내심 중국의 개입을 희망할 것임을 전제로 한다. 반면 일부 전문가들은 현실적으로 러시아가 중재안을 따르지 않을 가능성이 높기 때문에 개입은 역효과를 가져올 가능성이 크다는 부정적 입장을 피력하고 있다.


4. 전망 및 시사점 

스웰러(Randall L. Schweller)에 따르면 특정 국가가 국제사회로부터 기대되는 외교적 입장을 수립·집행하기 위해서는 능력(capability)과 의지(willingness) 두 가지 조건이 만족 되어야 한다. 여기서 능력이란 객관적인 물적 조건 이외에도 여타 강대국으로부터 외교적 자율성을 확보할 수 있음을 의미한다. 중재국으로 거론되는 국가들 가운데 개입의 의지가 전제된다면 중국은 이런 조건에 가장 부합하는 국가일 것이다. 

러시아와 우크라이나 그리고 중재국인 터키가 밝혔듯 현재 진행 중인 5차 평화 협상의 목표는 휴전이다. 협상안 전문이 공개되지는 않았으나 기존의 회담 결과를 토대로 볼 때 논의 중인 의제들은 △우크라이나의 중립국화 및 비핵화 선언 △NATO 가입 포기 및 외국군 기지 불허 △크림반도 수복 포기 및 지위에 대한 협의 △돈바스 지역 독립공화국 인정 등 주로 영토 문제와 관련된 것들이다. 인도주의 회랑에 대한 언급을 제외하면 4차 협상까지 휴전이나 본격적인 인도주의 구호 문제는 논의되지 못한 것으로 전해진다. 

중국은 두 차례의 성명을 통해 중재와 인도주의적 지원 두 가지 측면에서 관여 의사를 피력했으나 러·우 간 대화를 촉진하거나 더 나아가 합의를 촉구하는 중재자로 나설 가능성은 여전히 불투명하다. 우선 현재까지 인도주의적 구호는 핵심 의제가 아닌 바 영토주권 문제에 관여하지 않겠다고 선을 긋는다면 중국이 수행할 수 있는 역할은 제한적이다. 또한 동 사태를 러시아 일방의 침공이 아닌 러·우 쌍방의 ‘충돌 폭발’로 규정하고 대러 제재에 반대하는 기조를 유지한다면 중국의 입지는 더욱 좁아진다. 다만 동 사태가 자유주의 국가들의 결집을 야기하고 양안 문제의 해석에도 영향을 미칠 가능성이 있는 만큼 표면적으로는 중립을 내세우지만 물밑에서는 제재의 영향을 받지 않는 범위 내에서 중·러 간 소통이 이루어지고 있을 것으로 생각된다. 또한 대러 제재에 미온적인 즉 서방이 주도하는 담론에 쉽게 경도되지 않는 국가들이 어디인지에 대해서도 장기적인 관점에서 주시하고 있을 것이다. 

국제관계에서는 민족자결의 원칙과 영토 보존 원칙이 상호 모순되며 양립하기 어려워 구조적으로 충돌할 수밖에 없다고 보는 경향이 있다. 실제 민족 분쟁 발생 시 협상이 장기화되어 해결이 어려운 경우가 많다. 대표적인 사례인 소비에트 연방 붕괴 시기의 ‘나고르노 카라바흐(Nagorno-Karabagh) 분쟁’의 경우 전투가 벌어졌던 이듬해인 1992년 시작된 평화 협상이 1994년 정전 협정(비슈케크 의정서·Bishkek Protocol) 체결로 일단락되는 듯 보였으나 이후 교착에 빠져 현재까지 긴장 상태가 지속되고 있다. 민족 분쟁의 핵심이 역사적으로 누적된 불신과 상호 반목이기 때문에 국제사회의 중재 없이는 해결이 불가능한 상황에 이르렀다는 것을 당사국들이 받아들이지 못한다면 어떠한 중재안을 제시하더라도 난국을 타개하기는 어렵다. 그러나 미국의 중동 평화 협상 중재 사례와 같이 중재국의 태도와 적극성이 미약하나마 관계 개선의 움직임을 확대할 가능성도 존재한다. 향후 러·우 양국의 분쟁 종식에 대한 공감이 자국의 위상제고와 정책 실현이라는 중국의 동기와 맞물려 합의에 도달하는 분기점이 만들어질 수 있을지 주목된다.


* 붙임 참조

IFANS  FOCUS

시진핑

블라디미르 푸틴

왕이

토니 블링컨

국제연합(UN)

북대서양조약기구(NATO)

중국 공산당

아시아

유럽

2022년 베이징 동계 올림픽

러시아-우크라이나 전쟁(2022)

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표나리 아시아태평양연구부 조교수

표나리

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2022-11K

KOR