외교안보연구소 발간자료

2022 비엔나 이란 핵협상 관련 동향과 전망

2022 비엔나 이란 핵협상 관련 동향과 전망

2022 비엔나 이란 핵협상 관련 동향과 전망

중국

이스라엘

이라크

이란

미국

1. 배경 및 추이
2. 협상 쟁점과 국별 입장
3. 전망 및 함의
4. 고려사항


<요약>


1. 미국-이란의 핵협상 접근법


가. 미국의 핵합의 접근: 중동 출구전략을 위한 포석
 
바이든 정부의 핵합의 재가동 의지는 중동의 전략적 가치나 이란 자체의 중요성을 반영해서라기보다는 거리두기를 위한 일종의 균형점 마련을 위한 것으로 중동 출구전략의 일환이라 볼 수 있음. 미국의 대외정책 우선순위가 대(對)중국 압박으로 집중되면서 기존 전략자산 집중 투사 지역인 중동에서의 재조정이 긴요한 상황임. JCPoA와 아브라함 협정(Abraham Accords)이 대표적인 프레임이라 할 수 있는바 JCPoA는 역외 주요 행위자 국가들(P5+1)을 끌어들여 이란계-반이란계 분쟁 내연 가능성을 저감하고 아브라함 협정은 역내 당사자들 간 아랍-이스라엘 분쟁을 차단하는 효과를 기대함. 


나. 이란의 핵합의 접근: 경제난 및 체제 위기 극복 포석

이란은 미국의 고강도 제재로 인한 경제난과 팬데믹 등 이중 위기요인이 초래한 민심 이반을 예의주시하고 있으나 실질적인 돌파구를 마련하기 위해서는 제재 해제가 절실한 상황임. 바이든 행정부의 등장과 함께 트럼프의 최대 압박 국면이 협상 국면으로 전환되면서 이란 역시 핵협상 재개를 통해 미국의 제재 문제를 해결할 목적으로 논의에 참여했으나 최고지도자 주도 정부의 자존심 및 위신 문제를 양보하지 않으면서 난항이 지속됨. 따라서 금번 재협상에 임하는 이란의 입장은 위신을 살리면서 경제적 실익을 얻을 수 있는 제재 해제의 묘안을 찾아내야 하는 상황이라 할 수 있음.


다. 협상의 추이: 이란의 핵능력 강화와 미국의 원론 준수 관련 교착 국면 지속

미-이란 양국 정부의 상기 입장을 살펴보면 이란 핵합의 재개에 동기와 의지가 작동하고 있으나 현실적으로 재협상 타결 전망은 비관과 낙관적 견해가 엇갈리고 있음. 6월 이란 대선에서 보수 강경파의 핵심 인물인 에브라힘 라이시가 당선되면서 신정부의 노선 천명 및 협상 우위를 위한 전략의 일환으로 이란은 한층 고도화된 원심분리기를 설치하고 JCPoA의 기준을 상회하는 수준의 우라늄 농축에 나섰음.

2021년 12월 27일부터 8차 회담이 시작됐으나 신년과 함께 잠시 휴지기를 가졌고 2022년 1월 3일부터 재개되어 현재 진행 중이며 유럽 당사국들은 2월 초를 시한으로 막바지 중재에 나설 것임을 천명함.


2. 협상 쟁점

가. 주요 쟁점

(1)이란 핵능력 고도화에 따른 BoT 연장 문제 

미국의 핵합의 탈퇴 이후 핵능력을 고도화한 이란이 핵무기 1기를 제조할 수 있는 최소 분량의 핵물질을 보유하는 시점인 BoT가 1달(또는 수 주 내) 내외로 평가되는 현 시점에서 미국은 이란 핵합의 복귀를 위한 전제로 BoT를 2015년 당시로 회귀시켜야 한다고 주장하는 것으로 보임. 이란은 기술 수준의 퇴화는 용납할 수 없다는 입장으로 BoT 관련 사안 중 핵물질 즉 고농축 우라늄 해외(러시아) 반출 등은 타협이 가능하나 기존의 고도화된 원심분리기 해체 또는 폐기 요구는 수용하지 않고 있음. 이란이 완강히 원심분리기 해체를 거부할 경우 제반 시설 장치 해체만으로도 농축 재가동까지 몇 달의 시간을 확보할 수 있다는 점에서 BoT 6개월 내외 연장 가능설도 운위(云謂)됨.


(2) 제재 해제 관련 사안

BoT 문제와 관련하여 이란과 일정 수준에서 합의를 타결할 경우 미국이 어느 정도까지 어떤 속도로 제재 해제 수순을 밟을 것인가도 중요한 논의 사안임. 이란은 미국의 일방적 탈퇴로 인한 손해에 대한 적절한 보상 및 전면적 제재 해제 없이는 일체의 선제 조치를 하지 않을 것임을 분명히 하고 있음. 미국 역시 2019년부터 급격히 고도화된 이란 핵능력의 구체적 저감 조치가 가시화되지 않을 경우 제재 해제는 없다는 입장을 견지하고 있으며 선차성(first-move) 문제를 견지 이란의 선(先)이행을 요구하고 있음.


(3) 재발 방지 법적 보증 문제

이란은 오바마 정부의 JCPoA 합의를 트럼프 행정부가 뒤집었다는 점에서 향후 유사한 사태의 방지와 관련된 법적 보증(legal guarantees)을 요구하고 있음. 현실적으로 미국 내 반이란 여론을 감안하면 의회에서 이란 핵합의를 지지하고 이탈을 방지하는 법적 추인을 해줄 가능성이 높지 않으며 바이든 정부 입장에서는 다른 해결책을 찾아야 하는 상황이라 쉽지 않은 의제임. 이란 역시 미국 국내정치 상황상 이러한 법적 보증이 불가능에 가깝다는 것을 인지하고 있을 것이기에 이 문제를 제기하면서 다른 영역에서의 양보를 확보하려는 일종의 레버리지로 사용하고 있음.


(4) 기타 쟁점: 역내 이란 대리 세력의 도발 문제 및 일몰 조항 등 

본래 JCPoA는 이란의 여타 부정적 행동에 관해 의도적으로 간과하고 핵문제에만 집중한 합의였던바 이로 인한 중동 지역 내 반이란 진영의 국가들의 반발이 컸음. 이란을 정상 국가로 인정된 후 10년 내지 15년의 사안별 일몰조항(sun-set clause) 기한이 충족되면 핵활동을 자유롭게 할 수 있는 국가로 변화한다는 점에서 미국과 서방이 생각하는 위협의 감도와 사뭇 다른 위기감이 고조됨.

기존 JCPoA에서 설정된 10~15년 일몰조항 조건도 난제 중 하나로 트럼프 정부의 제재 복원 이후 지금까지의 4년 플러스알파의 추가 기간을 반영한 일몰조항 기한 연장은 쉽지 않아 보이며 오히려 강경파가 장악한 행정부의 현 행태로 보아 합의가 복원되더라도 미국 측이 기대하는 이란 내부의 형질 변화가 가능할 것인가에 관한 회의론이 점증함.  

한편 이란은 역내 친이란 세력인 이라크의 시아파 정파 및 민병대 시리아 아사드 정부 레바논 최대 정파인 헤즈볼라(Hezbollah) 및 예멘의 후티(Houthi) 반군 등을 지원하며 이른바 시아 초승달 지대(Shiite crescent 또는 Shiite belt)를 구축하여 사우디와 UAE는 물론 이스라엘에도 최대 안보 위협이 되고 있음. 2022년 1월 17일 예멘 후티 반군의 UAE 아부다비 및 두바이 국제공항 석유시설에 대한 드론 공격으로 전반적인 지역 정세가 악화되고 있는 상황에서 미국은 이란 대리 세력의 관리 및 통제를 구체적으로 더욱 압박할 것으로 예상되는바 이는 향후 핵합의에 부정적 영향을 끼칠 가능성이 높음.


나. 미국-이란의 입장과 전략

(1) 미국: 원칙 고수 전략 

미국은 탈(脫)중동 전략의 일환으로 JCPoA 재합의를 추진하고 있고 이란은 경제 위기 극복을 위한 체제 안정의 문제를 감안하며 재협상에 나선 것으로 평가되기에 미국이 상대적으로 이란에 비해 협상 우위에 있는 것으로 판단해 원칙 고수 전략을 우선시 하고 있는 것으로 분석됨. 지난 20년간 미국의 중동-서아시아 개입으로 인한 국내 여론의 피로도가 높아져 중동 지역에서의 탈피가 불가피한 미국 역시 선택의 폭이 넓지 않은 상황이나 경제난으로 인한 체제 위기 해결 및 손상된 국가 위신 유지의 문제로 접근하는 이란에 비해서는 상대적으로 협상 국면에서는 미국이 우위라 볼 수 있음.

그럼에도 불구하고 이란의 핵개발 수순은 결국 중동 역내의 핵도미노 현상 이스라엘의 돌발 행동 사우디 등 수니파 왕정국가들의 대응 등이 맞물리면서 전시상태 진입 가능성을 배제할 수 없으며 무엇보다 핵확산금지조약 레짐의 공식적 종언으로 이어질 수 있기에 폭발력이 큰 사안인바 전통적 공화당 성향의 인사들은 지속적 중동 개입 특히 이란에 대한 강도 높은 압박을 주장하고 있음.

현재 아프가니스탄 사태를 비롯하여 미국 내 인플레이션 코로나 대응 등 국내 문제 논란이 이어지며 바이든 정부의 지지율이 하락하고 있기에 이란 핵합의를 적극 추진할 동력이 현저히 약화되었다는 평가가 우세함. 이란을 굴복시키지 못하고 오히려 대폭 양보한 협상안을 수용할 경우 워싱턴 조야의 반발 가능성이 높으며 이로 인한 지지율 추가 하락이 올 중간선거에 부정적 요인으로 작용할 수 있음을 의식할 것으로 보임. 따라서 바이든 정부는 가능한 한 높은 수준의 요구조건을 이란이 충족할 것을 요구하며 그 입장을 견지할 것으로 전망됨. 


(2) 이란: 저항 경제 결속 와중 대안 모색 

이란은 미국의 제재 재개 이후 최대 압박이 이어지면서 극심한 경제난을 겪고 있고 여기에 팬데믹 보건 위기가 겹치면서 전반적인 체제 위기 국면 전개 가능성이 점증하고 있음. 경제난과 보건 위기는 자연스럽게 정치 위기로 이어질 수 있는바 고령의 최고지도자 이후를 염두에 두는 이란 내 보수층들은 어떻게 해서든 민심 이반을 약화시켜야 하는 상황임.

2021년 하반기 이란의 인플레이션은 50~60%에 이르고(연평균 45%) 식료품 가격은 전년 대비 70%까지 급등하였으며 환율 폭등 등과 맞물려 전인구의 50%가 빈곤층으로 전락하고 있음. (2021.11.5. Iranian Labour News Agency ILNA) 석유 금수 조치 지속으로 최대 수입원이 차단되고 해외 자산도 동결돼 압박이 가중된 상황에서 환율 문제가 겹치자 위기가 극심해짐. 

그러나 자존심이 강한 이란으로서는 미국의 일방적 파기로 인한 고통에 자신들이 굴복하는 모습을 용납할 수 없기에 딜레마 상황을 맞고 있고 자연스럽게 저항경제로의 회귀를 주장하며 서방을 대체하는 중국과 러시아의 지원 여력을 타진하고 있는 것으로 알려짐. 이란은 미국이 원칙을 고수하면서 입장을 바꾸지 않자 오히려 7차 회담에서 자신들의 요구 조건을 공세적으로 변경하며 제재 해제 국면에서 원유 수출 및 외환 거래 기준을 변경할 것을 미국에 요구하는 등 수위를 높이며 압박을 지속하고 있음. 이와 함께 12월 16일 카라즈(Karaj) 핵시설 감시카메라 재설치를 약속하고 26일 60% 이상 우라늄 농축 의지가 없음을 천명하는 등 강온 혼란 협상 전략을 구동하는 중임. 


3. 전망 및 함의

가. 전망: 낙관과 비관의 교차 속 스몰딜 가능성 부상

현재 JCPoA 당사국들은 모두 재협상의 타결을 원하고 있으나 핵심 당사국인 미국과 이란 간 직접 대화가 이루어지지 않는 상황에서 양국 모두 타협과 양보를 받아들일 수 없다는 경직된 입장 대치가 지속되고 있음. 

지금까지의 추이로 보면 2월 초까지 예정된 현 8차 협상 결과 극적인 완결 타협안이 도출되기보다는 일부 합의인 ‘스몰딜’ 즉 사안별로 의제를 쪼개어 주고받는 살라미(Salami) 합의를 진행하여 협상의 동력만큼은 유지하려 할 가능성이 높음. 만일 협상이 전면적으로 결렬되고 이란이 공개적인 핵능력 강화 의지를 천명하며 나올 경우 미국의 선택지는 결국 최대 압박 기조 강화 혹은 군사적 옵션으로 좁혀지는 상황임. 

따라서 미-이란 양측은 현재 구도에서 목소리를 높이면서 일정 정도 현상 유지 국면을 이어가며 필요시 단발성 회담을 통해 상호 부담을 일단 회피하려 할 가능성이 있음. 


나. 함의

(1) 국내정치 요인 부상 

미국과 이란 간 협상의 동기는 존재하고 있으나 현재 양국 여론 특히 미국 내부 정치 상황이 녹록치 않으므로 바이든 행정부가 적극적인 이란 핵합의를 추진하기 어려운 상황임. 아프가니스탄 철군 과정에서 정보 판단 실패로 인해 미국인 사상자가 발생하는 등의 테러 피해를 목도하면서 대외 정책 관련 여론이 악화됨에 따라 이란에 대한 양보는 더욱 어려워짐. 이란은 협상을 통해 얻는 성과 면에서 절실한 편이나 미국의 양보가 전제되지 않는 합의는 자존심과 위신 문제로 연결되는바 경제난으로 인한 국가 위기 상황에서 결국 ‘위신과 생존’ 간 딜레마에 빠져있는 상황임. 따라서 전반적으로 합의 타결의 국가 이익을 산정할 수 있음에도 불구하고 국내정치의 제어장치가 강하게 작동하면서 상호 반발 양보를 기대할 수 없어 회담 진척이 늦어지고 있는 상황임. 


(2) 미국의 대중 견제 이행 전략의 양면성 고민 

셰일 혁명 후 석유의 중요성이 급감하고 냉전기 진영론이 해체되면서 중동을 적극적으로 점유할 실익이 약화됨에 따라 미국의 전략 자산 재편의 선택과 집중 우선순위가 중국 견제로 바뀜. 중국의 서태평양 진출 저지 및 압박을 위해 해외 주둔 미군을 재배치하고 미국 내 외교·과학기술·경제 역량을 중국 압박에 집중하는 과정에서 중국의 중동 진출에 관한 재평가가 필요한 시점이 도래함. 

협상 결렬 및 이란의 친중화가 노골적으로 이루어질 경우 미국은 중동에 다시 개입할 것인가에 관하여 현실적으로 다시 중동으로 적극 관여하기는 어려울 것으로 전망됨. 미국은 중동의 안정화를 추진하고 이와 관련된 역외 균형자의 역할을 성실히 하겠다는 의지가 있지만 궁극적으로 이 지역의 안정화를 위해 과거와 같은 직접 개입은 하지 않으리라는 궤적을 보여 온 것으로 평가할 수 있음.


(3) 역내 주요 국가들의 각자도생 행보 가시화 

이스라엘과 같이 이란의 부상을 최대 위협요인 중 하나로 평가하는 걸프 왕정국가들은 미국의 안보 공약에 대한 의구심이 증폭되는 가운데 미국과의 안보 협력을 유지하면서도 동시에 최대 적수인 이란과의 관계 개선을 통한 위험 회피 가능성을 타진하고 있는 것으로 보임. 미군의 아프가니스탄 전격 철군에 이은 최근 JCPoA 재협상 동향은 역내 국가들의 새로운 역학관계 구축을 자연스럽게 유도하여 필요한 경우 적대국가간이라도 잠정적인 모두스 비벤디(Modus Vivendi)가 조성될 징후도 배태함. 따라서 JCPoA의 복원 여부와는 별개로 미국의 행보와 관련된 형질 변화는 이미 일어나고 있다고 보는 것이 타당함. 


* 붙임 참조

IFANS Forecast

주요국제문제분석

도널드 트럼프

버락 오바마

조 바이든

에브라힘 라이시

아시아

북아메리카

핵협상

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인남식 아프리카중동연구부장

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