외교안보연구소 발간자료

21세기 보호주의의 변용 ‘ 진영화’와 ‘신뢰가치사슬(TVC)’

21세기 보호주의의 변용 ‘ 진영화’와 ‘신뢰가치사슬(TVC)’

21세기 보호주의의 변용 ‘ 진영화’와 ‘신뢰가치사슬(TVC)’

중국

일본

대한민국

미국

Ⅰ. 서론 
Ⅱ. 보호주의의 이론과 현실
Ⅲ. 21세기 보호주의의 진화와 변용
Ⅳ. 미국 주도 ‘신뢰가치사슬(TVC)’ 구축
Ⅴ. 결론


<요약>

이 연구는 21세기 보호주의의 진화와 변용 중 미국이 주도하는 보호주의의 ‘진영화(Blocization)’와 소위 ‘신뢰가치사슬(Trusted Value Chain)’ 구축현상에 천착한다. 이를 토대로 향후 한국의 정책 대응방향을 도출한다.

19세기 리스트가 제창한 보호주의론에서 출발하는 전통적인 보호주의의 핵심적인 세 요소는 ‘상품’ ‘수입’ ‘관세’로 그 교집합이 ‘상품수입관세’다.

그러나 21세기에 접어들어 국가 간 경제 교류 방식이 리스트 시대의 상품무역 위주에서 훨씬 복잡하고 다양해진 결과 보호주의도 대상 목표 수단이 다원화되고 있다. 오늘날의 보호주의는 ‘상품무역관세’ 중심에서 ‘해외 경제주체 대상의 모든 종류의 차별적인 정부개입’으로 진화되었다. 한편 19세기의 보호주의와 현격히 차별화되는 21세기적 변용을 초래한 지점은 다름 아닌 전략경쟁이다. 경제의 글로벌화로 국가간 상호의존성이 고도화된 결과 글로벌 가치사슬(Global Value Chain)이 발달한 21세기에 나타난 미중 전략경쟁은 보호주의의 독특한 변용을 초래하였다. 중국은 WTO 가입에 힘입어 세계경제로 편입되고 G2로 부상하기까지 세계경제와 긴밀한 상호의존관계를 맺게 되었으되 미국이 이를 지원하며 시장경제로의 편입을 기대했던 바와는 전혀 다른 길로 갔다. 미국은 급기야 2021년 3월 3일 백악관이 발표한 ‘잠정국가안보전략지침’에서 중국을 ‘경제 외교 군사 기술력을 결합해 국제질서에 도전할 유일한 경쟁자’로 지목하였다.

미국은 자력으로 중국을 봉쇄하는데 역부족인 상황이다. 지금 중국은 세계 2위 경제대국이고 EU 일본 등 주요국도 아직 건재한 다극화 시대다. 20세기 미일 반도체분쟁 당시 단독으로도 일본에 보호주의를 행사할 수 있었던 팍스 아메리카나 시대의 미국이 아니다. 그 귀착점이 미국이 뜻 맞는 동맹과 우방을 규합해 반중 공동전선을 펴고자 하는 전략이다. 이를 필자는 이른바 ‘보호주의의 진영화(Blocization of protectionism)’로 명명한다. 군사용과 민용의 경계가 모호해진 기술의 특성 변화도 보호주의의 진영화를 가속시키는 변수다. 글로벌화 시대의 국가 간 촘촘한 상호의존성으로 인해 민감기술과 데이터의 대중 유출 방지에도 누수가 없어야하는 점도 보호주의의 진영화를 초래한다.

글로벌 리더로의 복귀와 동맹 복원을 기치로 내건 바이든의 취임은 미국과 그 우방이 진영 하에 규합하는 변곡점이 되었다. 미국과 EU는 중국의 지속적인 ‘불공정’ 무역행위에 더해 점차 서방의 안보는 물론 가치와 규범을 위협하는 중국 행보에 우려의 시선을 보내기 시작했다. 때 마침 그런 중국에 대한 과도한 경제적 의존 탈피 필요성을 절감하고 있던 EU에게 바이든의 등장이 서구진영 결집의 촉매제가 되었다. 바이든 정부의 강력한 보호주의는 신뢰할 만한 유사국과의 대외협력과 긴밀히 연계된다. 그 결과 미국의 보호주의는 무역 분쟁을 넘어 기술패권 경쟁으로 그리고 규범과 가치의 경쟁 전략 경쟁으로 비화되는 ‘진영화’ 단계로 진입하고 있다.

미국의 공급망 재편 전략은 보호주의의 진영화 전략이 투사된 ‘신뢰가치사슬(Trusted Value Chain)’이라는 새 개념을 원용해 파악하면 직관적 이해가 쉽다. 상호의존성이 고도화된 오늘날 초민감 전략물자를 제외하고는 어느 나라도 단독으로 신흥·기반 이중용도 기술의 국내가치사슬(Domestic Value Chain) 형성이 불가능하며 이는 오히려 회복력 측면에서 위험하기도 하다. 이에 반도체 AI 5G 양자 컴퓨팅 등 이중용도(dual-use) 첨단 기술 분야에서 미중 경쟁은 미국과 우방 진영 대 중국 간 신안보 차원의 기술패권 경쟁 양상을 드러내고 있다. 그러나 GVC나 지역가치사슬(Regional Value Chain)와 같은 기존 개념으로는 오늘날 미국의 공급망 재편 전략의 특성 파악에 한계가 분명하다. 이에 필자는 TVC라는 개념을 원용하고자 한다. 미국은 서방의 안보와 가치를 위협하는 첨단 이중용도 기술 분야에 국한해 기존의 GVC에서 중국만 도려내고 아직 기술 우위에 있는 우방과 새롭게 TVC 구축에 나서고자 한다. 바이든 정부는 TVC 구축의 파트너 선별
기준으로 ‘가치 공유’ ‘유사국‘ ‘신뢰’를 전면에 내세우고 있다.

미국의 TVC 구축 범위는 제조에서 출발해 R&D와 물류에 이르기까지 전 공정으로 확대되는 한편 TVC 합류 주체를 점(미국)에서 출발해 주요국과의 선(線)으로 확대한 뒤 이를 QUAD G7 미-EU무역기술위원회(TTC) 글로벌공급망회의(G14+EU) ‘인도태평양경제프레임워크(IPEF)’ 등의 면(面)으로 확대하는 이중의 외연확대 양상을 보인다. 미국의 협력 면은 겹겹이 중복되는 중층적 구조를 이루고 있다. 단 아직까지는 미국측 진영은 뚜렷하고 점차 외연이 확대되는 반면 중국측 진영은 그렇지 않은 비대칭적 구도다. 즉 현재로서는 중국이 불리한 구도다.

21세기에 새삼 19세기의 보호주의론을 소환해 얻는 함의는 무엇일까?

첫째 리스트는 21세기의 일대 사건인 코로나 발발 이후 부각된 제조업의 중요성을 재조명하게 해준다. 그는 일찍이 강한 제조업은 전쟁에 대비한 산업적 독립성을 보장한다고 주장하여 최근 빈번하게 인구에 회자되는 경제안보 개념의 맹아적 형태를 제시하였다. 한국이 미국의 핵심 4대품목 중 3개 품목의 생산 협력 파트너가 될 수 있던 배경도 반도체 ‘생산 역량’이다.

제조업 육성 수단으로서 절제된 보호주의를 강조한 리스트의 통찰도 주목할 만하다. 19세기에 비해 더욱 복잡하게 진화되고 변용된 21세기 보호주의하에서 불확실성이 증폭되고 있다. 시대 변화에 조응하지 못하는 다자주의 무역질서의 쇠퇴는 이를 더욱 악화시켰다.

21세기 보호주의의 진영화가 투영된 TVC는 연착륙할 것인가? 최소한 미국이 올해 안에 최종 보고서를 마련할 예정인 10대 핵심품목에서 선별적으로 TVC 구축 시도는 지속될 것이다. 그렇다면 연착륙 조건은 무엇일까? 국가 대 국가 국가 대 시장의 두 측면에서 조건을 충족해야 한다. 전자에서는 말 그대로 우방국 간 신뢰 구축이 후자에서는 안보 논리와 시장 논리 간 균형과 조화가 관건이다. 하지만 현 단계에서는 단기간 내에 TVC가 착근될 가능성은 낮아 보인다. 그럼에도 미중 전략 경쟁의 승자가 어느 정도 판가름 날 때까지 이 흐름이 지속될 전망이다. 따라서 필자는 종래의 가치사슬이 작동원리 행위자 협력 대상 품목별로 기존의 GVC가 분화되어 일부는 RVC로 일부는 TVC로 새롭게 생성되거나 극히 일부는 DVC로 재편되어 네 가지 가치사슬이 병존할 것으로 전망한다. 이 중 작동원리 기준으로 효율을 극대화한 것이 GVC고 회복력을 극대화한 것이 TVC라 하겠다. 전자에 가까울수록 주요 행위자는 기업이고 후자에 가까울수록 주요 행위자로서 국가의 역할이 강화된다. GVC의 위험성을 보완하는 것이 RVC로 양자 간에 대상 품목의 차이는 거의 없으나 후자는 시장 접근성이 중요한 품목이다. 21세기 보호주의의 변용을 보호주의의 진영화가 투영된 TVC 구축이라는 프리즘을 통해 바라보면 무엇이 새롭게 보일까? 첫째 미중 경쟁이 새 단계로 진입하고 있음에 대한 현실 인식이다. 미중 경쟁은 무역 분쟁 수준을 넘어 기술경쟁 가치와 규범 경쟁 안보 대립 단계로 접어들고 있다. 신냉전이다. 따라서 ‘安美經中’과 같은 전략적 모호성의 유효기간이 다하고 있다.

둘째 이러한 접근은 우리의 대외 전략 수립에 유용한 시사점을 주는바 한국의 미래는 국제협력에 좌우된다 해도 과언이 아닐 만큼 국제협력의 중요성이 커졌다. 세계가 두 진영으로 양분되는 지금 한국은 일관되고 원칙 있는 대응으로 국제적 고립을 피해야 한다. 셋째 이러한 접근은 미중 간 디커플링에 대하여 단면적이고 이분법적인 시각이 아닌 복합적이고 입체적인 조망을 돕는바 한국의 공급망 재편 전략에도 유용한 함의를 준다. 한국의 기후변화 대응과 디지털 전환을 좌우할 첨단 이중용도 기술의 경우 기술 강국이 모여 있는 TVC 합류는 경제적 합리성에 기반한 선택지다.

미국 우방의 미국 주도 TVC 참여의 유인은 두 가지다. 첫째는 경제적 유인으로 DVC 구축에 비해 막대한 기술개발 및 투자비 절감과 규모의 경제 추구 거대 미국 시장에의 접근성 확보 중국의 추격 저지를 기대할 수 있다.

둘째는 경제외적 유인으로 중국의 경제보복 재발 방지를 위한 국제 공조와 협력을 통해 대중 협상력 및 발언권을 강화할 수 있다. 단 TVC 합류국은 중국뿐 아니라 미국도 포함한 양측의 과도한 긴장 조성과 치킨 게임식 대립을 견제해야 한다.

한국의 정책적 대응과제를 개괄하면 다음과 같다. 첫째 국내 과제는 두가지다. 먼저 한국은 핵심품목의 고립된 DVC 구축이 아니라 TVC 내 차별화된 역할을 정립해야 한다. 특히 양 진영 모두에게 절실한 첨단 제조 역량을 대체 불가한 전략자산으로 강화해 전략적 자율성을 획득해야 한다. 새로운 환경변화에 부응하는 체제 개편도 시급하다. 기술 산업 통상 외교 안보 등이 수직적으로 분단된 부처 간 벽을 낮춰 협업이 수월한 체제로 만들어야 한다. 둘째 대외적으로는 우리의 국익을 정의하고 이를 지키기 위한 원칙 있고 일관성 있는 국제협력을 추진해야 한다. 한국은 기술별 품목별로 GVC RVC DVC TVC를 선별하여 적절히 분산 배치하고 상호 유기적으로 연계하는 한편 각 가치사슬별로 양자 소다자 다자간 적합한 협력 파트너를 입체적으로 선정하는 유연한 전략을 고려할 수 있다. 이에 기반한 다양한 협력 네트워크를 중층적으로 형성해야 한다. TVC 내에서는 각국 정부의 과도한 시장 개입 보조금 경쟁 등을 규율하고 안보의 오남용을 최소화하기 위한 원칙과 절차의 일관성과 투명성 국제법적 정당성을 확보하기 위해 유사국과 긴밀히 공조해야 한다.

TVC 구축 시 핵심이 되는 한미관계에서 한국은 미국의 솔선수범이 TVC 성공의 관건임을 강조해야 한다. 관련하여 한국은 한정된 정책 자원을 미국이 불참하는 CPTPP 협상에만 집중하기보다 IPEF의 역할과 기능 및 CPTPP와의 양자 관계 정립에 관하여 미국을 위시한 참여국에 건설적인 제안을 해야한다. GVC 및 RVC에서 여전히 중요한 중국과의 협력은 한미관계 못지않게 중요하다. 중국은 지구 공통 현안인 기후변화 코로나 팬데믹 역내 격차 해소 등을 위한 파트너이기도 하다. 2022년 1월 발효되는 RCEP에서 한국은 여타 회원국과 긴밀히 공조해 중국과 가능한 협력 면을 확대하는 동시에 중국이 이를 CPTPP 가입 역량 제고의 발판으로 활용하도록 중국을 설득해야 한다. 미중 사이에 끼인 나라들은 미국과 중국이 소프트 파워 제고를 위한 선의의 경쟁에 나서도록 설득해야 한다.

보호주의의 진영화 시대에 한일 관계 개선은 양국의 운신의 폭을 넓히는 데 긴요하다. 아태지역에는 미중 갈등 중일 갈등 한일 갈등이 중첩되어 있어 북미나 유럽과 달리 RVC 구축이 쉽지 않은 엄중한 상황이기 때문이다. 한국은 지금 높은 대중의존도 완화도 버거운데 한일 수출규제를 계기로 대일의존도마저 줄여야 하는 이중고에 처해 있다. 양국은 수출규제로 갈등할 게 아니라 미래지향적이고 전략적인 관점에서 TVC 내에서 수출통제 규범조화와 협력에 나서야 할 우방이다. 최근 국교 수립 60주년을 계기로 국방 및 경제에서 괄목할 만한 협력 사업 추진에 합의한 한-호주 관계 모델을 미중 사이에 곤란을 겪는 다른 우방으로 확장시키는 노력도 요청된다. 마지막으로 인태지역은 미중 전략경쟁의 최대 각축장이 되고 있어 차기 정부에서도 이 지역과의 긴밀한 관계 구축을 일관되게 추진해야 한다.  


* 붙임 참조

Foreign Affaris and National Security Research

정책연구시리즈

조 바이든

세계무역기구(WTO)

유럽연합(EU)

아시아

북아메리카

미국의 보호주의

신뢰가치사슬(Trusted Value Chain)

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김양희 경제통상개발연구부장

김양희

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2021-14

KOR