외교안보연구소 발간자료

영사 조력과 영사 인적불가침 간의 국제법적 관계 검토

영사 조력과 영사 인적불가침 간의 국제법적 관계 검토

영사 조력과 영사 인적불가침 간의 국제법적 관계 검토

대한민국

Ⅰ. 문제 제기
Ⅱ. 영사의 재외국민 보호 기능직무
Ⅲ. 영사의 특권면제 총론
Ⅳ. 영사의 신체자유·신체불가침 특권면제 각론
Ⅴ. 결론


<요약>

현재 대한민국은 명실상부한 국민 먼저의 보통 평등 시대이다. 정부는 최근 재외국민 보호를 위한 영사 조력 법률을 제정하고 시행에 들어갔다.

그런데 근자에 한국에 와서 근무하는 외교관·영사 등 특수 지위에 있는 외국인의 특권에 얽힌 시대착오적 뉴스를 접하곤 한다. 전혀 무관한 듯 보이는 영사의 특권면제를 해외에서 자국민에 대한 영사적 보호(조력)에 연결짓고자 한다. 영사 조력·보호라는 활동·기능의 동전의 반대면이 영사 근무중 특권면제로 나타난다고 주장하고자 한다.

영사에게 주재국으로부터 부여·인정되는 특권면제의 근거는 ①국제법에 있으며 ②영사의 기능·직무에 대해서(만) 있으며 ③특히 영사 기능 중 영사 보호·조력에 중점이 두어져 있다는 것이다.

본고에서 영사의 신체의 자유와 신체 불가침의 특권면제에 관해 검토함으로써 해외 파견된 중앙정부대표라는 공통점에도 불구하고 외교관과 영사는 출발점이 다르며 그 이후 수백 년의 국제법 발전을 통하여 영사의 신체의 자유·신체불가침 법리는 고유의 내용을 가지게 됨으로써 단순히 외교관의 신체의 자유·신체불가침 특권 면제가 준용된다고 설명하는 경우에 정확한 설명이라고는 할 수 없다고 주장하고자 한다.

영사의 재외국민 보호기능에 관한 국내법으로는 2019년 1월 15일 공포된 재외국민보호를 위한 영사 조력법률(이하 영사조력법)이 재외국민 보호를 위한 영사 서비스·영사 조력의 기본원칙에 관해 규정하고 있다. 형사절차 범죄피해 사망 미성년자 및 환자 실종 위난상황 등 6개 유형별로 영사조력 내용을 구체적으로 담고 있어 어떤 상황에서 어떤 도움을 받을 수 있을지 한 눈에 알 수 있다. 한편 여사한 영사 조력의 권리·의무에 대입할 수 있는 사건사고의 발생·해결 장소가 국외지역임을 감안 영사 조력은 재외국민이 사건사고에 처하여 스스로 또는 연고자의 지원을 받거나 주재국 정부의 지원을 받는 등 다른 방법으로 해결할 수 없는 경우에 한하여 제공되어야 한다. 보충성의 원칙과 깊은 관련이 있다고 보인다.

주재국 관헌의 입장에서는 주재국 법령과 주재국이 가입한 영사관계에 관한 비엔나 협약이 법적 근거라고 인식할 것이다. 비엔나영사협약에는 영사가 재외국민 보호 권한을 보유하고 있으며 영사만이 (NGO 지자체·공기업 파견 중앙정부 파견자 중 영사 제외한 공무원이 아니라) 재외국민 보호를 위한 조력 권한을 가지고 있다고 규정한다. 비엔나영사협약 중 영사 조력 관련 조항은 총론상 제5조 영사기능 중 ⓔ항과 각론상 제36조 파견국 국민과의 통신 및 접촉 중 ①항 영사 접견권이 그것이다.

영사적 보호권과 외교적 보호권은 주체 장소(또는 상대방) 절차 면에서 다르다. 영사와 외교관은 외교관계 비엔나협약과 영사관계 비엔나협약이 각각 국제법으로 그 내용을 규정할 정도의 독특하고 중요한 지위가 부여되어 있다. 다른 점으로는 영사의 기능에 있다. 외교적 보호권의 경우 품위 있는 복장을 갖춘(정장과 넥타이) 대사 등 고위 외교관이 주재국 중앙정부의 외교부 등 고위 공무원과 교섭하는 모습이 우선 상기된다. 영사적 보호권의 경우 현장에 출동하여 주재국 지방정부·지자체의 현장 공무원(구청 경찰서 공항청사 등 일선 기관)을 교섭 상대방으로 삼아 문제해결을 시도 활동성 있는 복장을 갖춘(스마트 캐주얼에 노타이 아열대지방의 경우 반팔에 반바지까지도 가능시) 영사가 지방정부 시청 구청 경찰서 일선 현장 공무원과 교섭하는 모습이 상기된다. 외교적 보호권의 경우 절차적 요건(국내 구제 절차 완료의 원칙)이 필요하다. 영사적 보호권의 경우 개인의 사건사고 등 곤경 상황 민원이 접수되면 적시에(즉각 또는 조속히) 가급적 현장에 출동하여 국민을 도와주고 협조(영사 조력)하는 것이 당연시되며 국제법·국내법에 합치된다. 영사적 보호권 경우는 국제법상 보충성의 원칙이 부재하다 즉 요건이 아니라고 주장하고자 한다.

1963년 영사 관계에 관한 비엔나협약이 체결되었고 그때까지의 국제 관습 법규를 성문화한 것으로 보고 있다. 연혁 연구 목적은 영사의 특권면제내용상 광협의 설명과 아울러 외교관의 특권면제와는 다른 독자성·특징을 드러내고자 함에 있다. 처음 시작이 특히 중요하고 처음 시작 시점에서의 차이점·격차가 시간 경과에 따라 평행선 내지 격차 거리 증가 결과를 종종 가져오기 때문이다.

비엔나영사협약은 이전 관습법 시대에 비하여 영사의 지위와 우대 정도 영사 조력과 영사 인적불가침 간의 국제법적 관계 검토가 좋아졌다는 특징이 있다. 비엔나영사협약을 통해 영사의 지위와 우대가 격상되고 외교관에 거의 근접 시켰으나 몇몇 부족한 분야도 남아있다.

영사의 특권면제에 관해 비엔나 영사협약은 영사 신체의 불가침 재판권 면제 증언 면제 등에 관해 규정하고 있다. 그 범위는 외교관에 비해 좁지만 종래 관행과 국제 관습법에 의해 인정되어 오던 영사 특례에 비하면 비엔나협약에 의해 상당히 확대되어 있다고 설명된다. 여기서 외교관에 비해 차이가 나는 “부족한” 범위에 대해 살펴보고자 한다.

해외에 파견되어 주재 중인 영사는 본연의 직무를 수행하면서 완전한 정도의 신체 보장(security)을 체감하는 것이 무엇보다도 중요하겠다. 비엔나영사협약 이전 시점에는 양자 조약에 그 근거가 마련되어 있지 않는 한 미국 국내법원은 영사 신체 불가침 원칙을 실정 국제법으로 인정하지 않는다는 것이 주류 흐름이었다.

비엔나영사협약이 조문화한 것은 1)영사가 중대 범죄(a serious offence)를 저지르지 않는 한 2)영사는 체포·구금 또는 기타 신체자유 제한으로부터 면제된다는 데 있다.

영사의 신체자유·신체불가침을 형사 사법 문제를 전제로 하여 사건의 시간적 흐름에 따라 묘사하는 방법으로 조문을 축조·해설하면 다음과 같다.

① 사건 현장에서는 인적불가침이 관철된다.

② 영사가 인적불가침의 특권면제가 성립되었음에도 불구하고 (현장이후 시간이 경과하면서) 나중에 예외적으로 체포·구금되는 요건·효과가 정해져 있다. 수사에서 기소단계 중대한 범죄이기 때문에 체포·구금 영장 등 권한 있는 사법당국에 의한 결정이 있을 것 영사의 경우 현장에서 신체의 자유·불가침 내지 현장 이탈 등 신체 이동의 자유는 그때뿐이며 시간의 흐름에 따라 나중에 다른 장소에서 체포·구속 영장의 요건·효과로서 사법 관할권이 적용될 수 있다.

영사의 인적불가침 특권면제는 공무수행 중에만 적용되는 바 비엔나영사협약 상 기능설(직무설)로 설명이 가능할 것이다. 365일 24시간 어디서나 관철·적용되는 외교관의 인적불가침과 대조적으로 영사의 인적불가침은 공무수행 중으로 증명·설득할 수 없는 상황에서는 기능·직무 설명이 한계에 봉착할 것이다. 퇴근 후 자택 외부에서 회식내지 식사 나이트클럽 등에서는 공무수행 “밖”으로 사법경찰이 추정할 것이다. 총영사 배우자는 인적불가침이 전혀 부여·적용되지 않는다.

영사 인적불가침의 특권면제도 그 정확한 내용 파악을 위해서는 파견국과 접수국 간의 관계라는 큰 틀 속에서 살펴보아야 할 것이라 생각된다. 파견국은 영사의 인적불가침이 문제로 거론되는 형사절차 상황을 접수국과의 외교관계 전반에 비추어 보고 특권면제를 포기할 수도 있다(비엔나 영사협약 제45조). 접수·주재국으로서도 외교적 등의 고려에서 해당 영사의 주재국 퇴거(departure) 추방(PNG)을 희망하는 경우도 있을 수 있다고 보인다.

접수·주재국은 해당 영사를 언제든지 이유를 밝힐 필요도 없이 불만스러운 인물 (페르소나 농 그라타 persona non grata PNG)로 선언하고 파견국에 통보할 수 있으며 통보받은 파견국은 영사를 소환하여야만 한다(비엔나영사협약 제23조). 양국관계에서는 PNG 선언 때 “이유를 밝힐 필요 없다”는 요건이 중요하다. 영사 개인으로서는 PNG는 대단히 가혹한 조치인바 법적으로 제3자의 유권적·객관적인 사법판단을 받을 기회와 “이유”가 상실될 뿐 아니라 시간적으로 주택 정리 자녀 학교 전학 차량 매각 등 신변 정리를 직접은 못하고 “즉각 퇴거·추방”되기 때문이다.

국외 여행·파견·체류 중인 재외국민을 돕는 사람 중에 법적으로 조력 권한을 부여한 자격자는 왜 영사일까? 왜 영사뿐일까? 국제법은 그러한 고유 본연의 기능·직무를 가진 영사의 지위와 직무 수행 중 처우에 관하여 어떻게 어느 정도로 규정하고 있을까?

재외국민 보호를 위한 영사 조력(영사적 보호)이라는 특징적 측면에 착안하여 영사의 역할(기능직무)과 영사의 지위(특권면제)를 살펴보면 영사 제도라는 어떤 국제법상 제도의 처음 출발점에 있어서와 그 이후 제도의 진행발전 과정이 현재의 영사 기능과 특권면제를 묘사·설명하는데 장점이 있다고 본다.

영토고권이라는 대전제 하에서 주재국에서 공권력 없이 재외국민 보호를 위한 영사 조력 노력 (영사 접견 등 영사적 보호권)을 수행하는 영사는 비권영사 조력과 영사 인적불가침 간의 국제법적 관계 검토력적 설득력과 인적불가침 등 특권면제를 보유·활용할 것이다. 국민 입장에서는 재외국민보호 측면이 영사신변보호·특례 측면에 비해 관심사항일 것은 당연지사일 것으로 사료된다.

영사 조력(영사적 보호)을 영사의 기능·직무상 권한·권리로서 규율하는 국제법과 방향을 달리하여 대한민국은 영사 조력을 영사의 직무상 의무 측면에서도 규율하는 국내법 법률을 보유하고 있다.

국민을 안심시키는 입법 취지에는 공감한다. 다만 결과적으로 몇몇 애로사항 내지 차이점을 초래할 수는 있다. 영사 입장에서는 요건·효과의 법조문 구조상 의무위반이라는 요건에는 행정적·사법적·형사적 책임이라는 효과가 법리상 결과라고 생각할 수도 있다.  


* 붙임 참조

Foreign Affaris and National Security Research

정책연구시리즈

아시아

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황승현 아시아태평양연구부 교수

황승현

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2021-02

KOR