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1. 문제 제기
2. 2019년 이전 상황 정리
3. 조직정치 관점에서 해석한 최근의 양상
4. 정책적 함의 및 시사점
1. 문제 제기
2019년 12월 말 당 중앙위 전원회의의 자력갱생 정면돌파전이라는 구호를 통해 공식화한 현재 북한의 경제노선은 제재 장기화와 코로나 판데믹에 대응하는 수세적 차원의 선택으로 주로 해석돼 왔음. 그러나 상황이 장기화되면서 드러나고 있는 경제정책의 세부사항은 평양이 이를 국가경제의 체질 개선 혹은 주요 경제주체들 사이에 누적된 조직정치 차원의 긴장 구조 제거 같은 적극적 기회로 활용하고 있음을 보여줌.
이러한 지향점을 엿볼 수 있는 바로미터로는 올해 1월 8차 당대회를 계기로 강조된 특수단위의 기관 본위주의에 대한 고강도 비판을 들 수 있음. 더불어 올해 여름을 넘기면서 관영언론에 빈번하게 등장한 각 공장・기업소의 당 조직과 행정 조직 사이의 역할 구분 문제 또한 주목할 만함.
- &기관 본위주의'란 주요 기관 산하의 공장・기업소가 중앙의 계획과 지시를 따르는 대신 개별 조직과 기관의 이익을 앞세워 생산활동에 임하는 경향을 가리키는 바, 우리의 용어로는 조직 이기주의와 유사함. 이러한 경향이 누적돼 국가경제 주요 산업부문 사이의 연계성이 훼손되면서 중앙의 정책 운용 어려움을 가중시킨다는 것이 비판의 골자임.
- 북한의 각 공장・기업소에는 당위원회・세포로 이뤄진 정치조직과 공장장・지배인으로 대표되는 행정조직이 이원적으로 구성된 바, 중앙의 통제 강화 의지 공식화는 이들 당조직과 경제행정조직의 역할 논쟁에서 새로운 갈등요인을 촉발한 것으로 보임.
2. 조직정치 관점에서 해석한 최근의 양상
주지하다시피 1990년대 후반 경제위기 이후 북한 경제에서는 사경제 영역이 차지하는 비중이 급속도로 증가했고, 공식영역의 공장・기업소 역시 이들 사경제 영역과 음성적으로 사업을 진행하는 사례가 꾸준히 증가해왔음. 최근까지 북한의 경제체제가 이른바 공식경제와 사경제의 혼종(hybrid)이라고 평가받아온 배경임.
- 제재 장기화로 중앙에서 생산재를 공급 혹은 배분하는 체계가 사실상 붕괴하면서, 각 기업소・공장이 중앙의 생산 지시를 완수할 수단을 확보한다는 명분 하에 생산 수단 조달, 자금 마련, 판매의 각 단계에서 비공식 경제에 의존하는 현상이 심화됐음.
해외 무역의 경우, 북한의 전통적인 수출품목인 철광석・석탄 등의 광물자원 교역은 인민군을 포함한 권력기관 산하 무역회사가 주도적으로 이끌어왔음. 2010년대 중반 이들 원자재의 국제시장 가격이 높은 수준을 유지하면서 이들 품목의 무역사업은 북한의 무역적자를 상당부분 감소시키는 주력 상품으로 자리매김한 바 있음. 90년대 이후 인민군의 대외경제 주체로서의 비중이 점차 강화되어온 배경임.
국가경제의 생산성 유지와 생필품 수급을 위해 이를 묵인했던 김정은 체제는 2019년 12월 공식화된 이른바 통제 강화 경제정책을 통해 방향을 크게 선회함. 새로운 기조는 각 공장・기업소의 사경제 및 대외 의존현상을 줄여나가고, 당국의 지시에 따른 물자 생산과 생산 물량의 철저한 보고를 골자로 함.
- 이러한 방침은 아이러니하게도 직후 확산된 코로나 판데믹과 북중 국경봉쇄로 인해 빠른 속도로 현실화됐음. 통제 강화라는 지향만 놓고 보면 판데믹 상황이 그 정당성을 뒷받침하는 명분으로 작동했다고 할 수 있음.
1년 뒤인 올해 1월 8차 당대회와 이후 열린 당 중앙위원회・정치국 등 주요 회의는 &특수단위의 기관 본위주의'를 비판하고 이를 철폐하는 데 상당한 무게중심을 두고 있음. 그간 암묵적으로 용인돼온 대형 공장・기업소의 사경제 관여와 해외 교역을 최소화하고, 이들이 그간 구축해온 독자적 이해관계를 점차 해체해 나가려는 시도라고 할 수 있음.
- 2월 당중앙위 8기 2차 전원회의 당시 김정은 총비서의 직접적 언급을 시작으로 6개월간 기관 본위주의에 대한 비판은 노동신문에만 총 36차례 등장함.
- 이 같은 비판은 90년대 이후 군과 보위부로 대표되는 권력기관의 경제활동이 내각을 중심으로 하는 중앙의 통제에서 사실상 분리됨에 따라 자원배분의 효율성 악화가 누적돼 왔기 때문으로 풀이됨. 각 기관이 독자적으로 구축한 이권체계 속에서 움직이는 동안 산하 공장・기업소의 생산 보고나 통계가 부실해지고, 그에 따라 중앙에서 전체 국가경제의 기초 정보조차 확신할 수 없게 되는 현상으로 요약할 수 있음.
- 그에 따라 주요 회의와 관영언론은 내각으로 대표되는 중앙으로의 보고 강화와 통계 정비, 각 경제부문 사이의 연계성을 강도 높게 강조해왔음. 각 단위의 경제활동을 내각 중심으로 통합함으로써 자원 배분의 효율성을 증대하기 위한 시도로 풀이할 수 있음.
각 산업영역이 주요 자재와 설비 수급의 해외 의존 경향을 버리고 국내와 지역에서 어떻게든 대안을 찾아 생산량을 맞추라는 요구 역시 같은 맥락에서 해석할 수 있음. 애초에는 국경 폐쇄로 인한 단기적 어려움을 돌파하기 위한 방법론으로 제시됐던 이러한 요구는, 점차 장기적・구조적 체질개선 요구로 진화하고 있음.
- 특히 8차 당대회 이후에는 이러한 변화가 단기적 어려움을 해결하기 위한 임시처방이 아니라, 외부에 대한 의존을 최대한 줄이고 가능한 한 모든 품목에서 국산화와 수입 대체를 이뤄낼 기술을 개발하라는 근본적・구조적 당위라는 지침이 반복되고 있음.
중앙으로의 통제 강화와 위임 재량을 축소하는 과정에서 보다 구체적인 형태로 나타날 수 있는 반발은 그간 재량권을 누려온 공장・기업소 경제행정조직 구성원들의 저항일 것임. 북한 관영언론은 올해 3월부터 8월 사이에 당조직과 행정조직이 단위 운영 과정에서 각각 어떤 역할을 맡아야 하는지에 대한 논설과 특집기사를 반복적으로 게재한바, 각 산업현장에서 내부적으로 이와 관련해 상당한 혼선이 있었음을 시사함.
- 이 같은 혼선은 중앙의 통제를 강화하려는 시도가 피할 수 없는 조직정치적 갈등의 부산물이라 할 수 있음. 통제 강화는 공장・기업소의 지배인과 공장장이 누려왔던 재량 및 자율권의 축소를 의미하므로, 사적 이익을 확보할 수 있는 통로가 사라질 수 있다는 염려와 불만이야말로 통제강화 정책이 가장 먼저 맞닥뜨릴 장애물이라 할 것임.
- 이러한 상황은 통제강화 경제정책을 강도 높게 내세우면서도 실제 현장에서는 여전히 각 공장・기업소의 재량을 일정부분 인정하는 일종의 타협으로 귀결되고 있는 것으로 보임.
3. 시사점
단기적인 시간 프레임으로 보자면, 주요 경제영역에 대한 통제 강화와 자원 배분의 효율성 증진을 통해 김정은 체제가 달성하고자 하는 당면 목표는 국방과학 발전 강화 및 무기체계 개발 5개년 계획으로 대표되는 군사력 강화 프로그램 성공일 개연성이 있음.
- 이러한 경제정책 기조의 변화는 시점상 2019년 평양의 신형 단거리미사일 발사시험 재개와 맞물린 시점에 가시화되었으며, 이후 현재까지 한반도 및 역내에서 활용할 수 있는 미사일 전력 현대화 프로세스의 가속화와 동시에 앞서 본 대로 통제 강화 경제정책도 진화하고 있음.
- 제재 체제와 판데믹 상황에서 무기체계 개발에 필요한 자원 및 재원 확보는 쉽지 않은 과업이므로 주요 기관・조직에게 암묵적으로 용인돼왔던 자원 배분의 재량권을 최소화하고 이를 중앙에 집중해 기반을 만들고 있는 것으로 해석할 수 있음.
장기적 관점에서 보면, 그간 북한의 경제 전략 혹은 미래 경제 모델에 대한 비전은 핵 협상에 대한 평양의 계산과 높은 연관성을 보여 왔음. 따라서 북측의 경제정책이 단기 차원의 수세 국면 버티기가 아니라 조직정치적 변수를 통제 혹은 정리하는 작업에 열중하고 있는 현재 상황 역시 핵 협상의 재개와 관련해 긍정적 시그널이라고 보기 어려움.
- 북측의 공식담론이 1960년대 김일성 시기의 자립 경제를 사회주의 경제의 이상적 모델로 그리고 있음 또한 기억할 필요가 있음. 당시의 상황은 외부에 대한 경제 의존을 가능한 한 줄이되 식량이나 비료 등 최소한의 조력은 중소 분쟁 상황을 활용한 줄타기 외교로 양측 모두로부터 지원받는 그림으로 요약할 수 있는바, 최근의 경제정책은 같은 방식으로 외부와의 연계를 최소화하고 부족분은 미중 경쟁을 활용해 수급하는 구조가 가능한지 확인하는 일종의 스트레스 테스트일 수 있음.
- 이를 감안할 때 앞으로도 상당기간 북핵 협상에 대한 평양의 태도 혹은 자세는 유보적일 공산이 큼.
- 이 과정에서 평양이 택한 주요 조치가 각 공장・기업소가 그간 구축해온 이윤 네트워크의 해체라는 점은 눈여겨볼 필요가 있음. 예상되는 국내정치・조직정치적 리스크를 감수하고 구조적 변화를 밀어붙이는 현재 상황은 통제강화 경제정책을 임시방편이나 시간 벌기로만 해석할 수는 없게 만듦.
90년대 이후 북한의 정책결정과정에서 내각이 얼마나 높은 영향력을 행사하느냐는 개혁・개방 지향의 경제정책 채택 가능성을 가늠하는 잣대 중 하나로 해석돼왔음. 그러나 내각이 통제의 중심이 되는 현재의 상황은 이러한 기존 분석 프레임의 수정 필요성을 제기함.
- 통시적으로 회고해 보면 이전 시기 김달현과 박봉주로 대표되는 경제분야 테크노크라트들의 부침은 대외 경제협력이나 국내 경제주체의 자율권 확대 같은 주요 변동과 일정한 상관관계를 보여온 것이 사실임. 그러나 내각이 통제 강화의 중심 역할을 담당하고 경제행정조직에 남은 재량이나 자율권은 형식적 수사에 가까워 보이는 현재 상황에서 이러한 프레임은 더이상 유효하기 어려움.
- 더욱이 2016년 박봉주 총리가 당 정치국 상무위원에 진출한 이래 내각과 당의 최상층부가 점차 일체화되고 있음을 감안하면 총리 등 내각 구성원의 존재감 강화를 경제정책의 상대적 자율성 징후로 해석하기는 더 이상 어려울 것으로 판단됨.
* 붙임 참조
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