| bibo:abstract |
1. 메르켈 시대의 마감
2. 2021년 9월 독일 총선 결과
3. 독일 연립정부 구성 전망
4. 포스트-메르켈 시대의 독일 외교
1. 메르켈 시대의 마감
2021년 9월 26일 치러진 제20대 &독일 연방하원(Bundestag) 선거(이하 &독일 총선')는 앙겔라 메르켈(Angela Merkel)의 총리 시절의 종착점이라는 점에서 국내외적으로 큰 관심의 대상이 되었다. 메르켈 총리는 총리직에 취임한 2005년부터 이미 최초의 독일 여성 총리이자 최초의 동독 출신 총리로서 그 역사적 의미가 남다른 총리였다. 하지만 그런 성별이나 출신이 갖는 의미를 넘어 2021년 메르켈 총리는 세계적 지도자 중 한 사람으로서 평가받으며 총리직을 마감하게 되었다.
에서 보듯이, 메르켈 총리는 16년간 재임 기간을 통해 북미와 유럽을 넘어 아시아 태평양 지역의 여론조사에서도 신임을 받는 정치인으로 평가받게 되었다. 캐나다, 스페인, 영국, 호주, 일본, 한국과 같이 메르켈 집권 초기에 낮은 평가를 받거나 인지도가 낮았던 국가에서도, 2020년에는 메르켈 총리가 국제문제에서 옳은 결정을 할 거라고 생각하는 비율이 집권 후반기에 갈수록 상승하여 60%를 상회하였다. 일반적으로 정치인들이 집권 기간이 길어지면 지지율이 하락하는 경우와 달리, 메르켈 총리는 이례적으로 임기 내내 국민들로부터 높은 신뢰를 받았다. 에서 보듯이 독일 국민들을 상대로 한 여론조사에서 메르켈 총리의 국제문제에 관한 신임도는 최소 68%, 최대 85%였다.
메르켈 총리가 독일 총리로서 함께 일한 4명의 미국 대통령(부시 2세, 오바마, 트럼프, 바이든), 4명의 프랑스 대통령 (시락, 사르코지, 올랑드, 마크롱), 5명의 영국 총리(블레어, 브라운, 카메론, 메이, 존슨)을 상기하면 지난 16년간 메르켈 총리가 다양한 기회와 도전에 지속적으로 직면했음을 실감하게 된다. 2007년 글로벌 금융 위기, 2010년 유로존(Eurozon) 위기, 2010년대 유럽이 받은 지속적인 테러 공격, 중동과 아프리카의 대규모 난민 사태, 2014년 러시아의 크리미아 반도 강제 병합, 2016년 브렉시트(Brexit), 2020년 코로나19 대유행에 이르기까지 메르켈 총리의 임기는 위기 발발과 그에 대한 대처의 연속이었다. 독일의 경제력이나 유럽연합(EU: European Union)에서 최대 국가라는 위치가 독일의 국제적 영향력의 기초가 되지만, 독일의 국제적 위상을 높이는 데 메르켈 총리가 기여했다는 점은 메르켈 총리의 정책이나 정치 스타일에 동의하지 않는 사람조차 부인하기 어렵다.
그런 측면에서 2021년 독일 총선으로 선출될 메르켈 총리의 후임이 메르켈 총리의 빈자리를 어떻게 채우고 유럽과 세계에서 독일의 위치를 어떻게 형성할지 주목된다. 메르켈 집권 시기 독일이 보여준 유럽과 독일 간 이익 사이의 조화, 유럽과 세계 간 이익 사이의 연계, 나아가 이익과 가치의 균형을 추구하는 방식이 포스트 메르켈 시대에 어떻게 변화할지는 독일을 넘어 유럽과 세계의 관심이기도 한 것이다.
2. 2021년 9월 독일 총선 결과
금번 독일 연방하원 선거는 2020년 10월 8일 연방하원을 통과한 「연방선거법」(Bundeswahlgesetz) 개정안에 따라 치러졌다. 본 개정안은 현 연립정부를 구성하고 있는 기독교민주당(기민당, CDU)/기독교사회당(기사당, CSU) 연합과 사회민주당(사민당, SPD)이 제출한 안이었다. 이 법의 목적은 기존 선거 제도의 문제점으로 지적되었던 의원정수의 과도한 증가를 억제하였다. 독일 연방하원 선거의 투표는 1인 2표로 구성되며, 각 유권자는 한 표는 지역구 후보에, 다른 한 표는 주(州)별 정당명부에 행사한다. 299개 선거구에서 총 299명의 의원이 선출되고, 정당명부에서는 299+α명의 비례대표 의원이 선출된다. 이 α명의 의석은 모든 정당의 의석ㅡ점유율이 정당득표율에 비례하도록 보정하기 위해 만들어진 것으로서, 의원정수의 과도한 증가를 유발하는 단점이 있었다. 이에 2020년 연방선거법 개정안은 이 보정 방식을 개선하여 주(州)단위 보정과 연방단위 보정을 통해 의석 증가를 다소 억제하도록 설계되었다. 결과적으로 2021년 총선으로 총 735명의 의원이 선출되어 709명이 당선된 2017년 총선보다 26명의 의원이 증가하였다.
2021년 총선 투표율은 76.6%로 2017년 총선보다 0.4% 증가하였다. 선거 주요 이슈와 관련해서, 기민/기사당과 사민당의 대연정이 2013년부터 지속되어온 상황에서 집권당에 대한 심판이 선거의 주요 이슈가 되기는 어려웠다. 메르켈 총리의 퇴장이 확실한 상황에서 메르켈 총리가 속한 기민당이나 제2당인 사민당이 메르켈 총리를 대체할 만한 총리 후보를 제시할 것인지 여부는 일찍부터 주목받았다. 정책적으로는 여느 독일 선거와 마찬가지로 독일 유권자들은 외교․안보 이슈에는 큰 관심을 기울이지 않아서 선거는 주로 경제와 환경 이슈에 집중되었다. 특히 코로나19 대유행으로 인한 경제적 타격이 아직 다 극복되지 않은 상황에서, 세계 금융 위기와 재정 위기, 유로존 위기를 겪으면서도 상대적으로 선전해 온 독일 경제가 어떻게 경쟁력을 유지하면서 불평등이나 기후 변화 등에 대처할 것인지가 주요 쟁점이 되었다.
선거 결과는 기민당의 유례없는 참패와 사민당의 부상, 녹색당의 득세로 요약될 수 있을 것이다. 녹색당의 선전은 지난 7월 독일 서부에서 일어난 대홍수로 환경 변화에 대한 유권자들이 위기 의식이 높아진 것에 기인한 것으로 보인다. 에서 나타난 대로, 제1투표와 제2투표에서 녹색당의 지지율이 2017년과 비교하여 약 70% 증가하면서, 녹색당은 에 보듯이 하원 의석의 16%를 차지하는 제3당의 위치를 차지하게 되었다. 아래에서 설명하듯이, 이러한 선전은 녹색당의 연정 참여의 가능성을 높이는 요인이 될 것으로 예상된다.
에서 나타는 선거구에 기반한 제1투표와 정당비례대표에 기반한 제2투표의 하락률이 2017년 대비 비슷하고 정당비례대표에서 지지율이 선거구 투표보다 낮은 것을 고려하면, 기민당의 선거 패배는 제1여당으로서 장기 집권한 기민당에 대한 유권자들의 피로감이 반영된 결과일 것이다. 코로나19 이전까지 독일 경제가 완전 고용에 가까운 상태를 보이고 있었고, 코로나19로 인한 경기침체에도 비교적 잘 대응한 것으로 평가되는 상황에서 경기에 따라 집권당을 심판한다는 소위 &경제 투표(economic voting)'는 이번 선거에는 적용되지 않는다. 메르켈 총리 개인에 대한 지지는 선거 막판까지도 여전히 높았던 상황에서, 기민당이 메르켈의 인기를 계승할 만한 총리 후보를 내세우지 못하고 당내 정치에서 오래 공전한 것이 기민당의 패배에 일부 영향을 미쳤다고 할 것이다.
사민당의 최대당으로서 부상은 지난 수년간 사민당이 제2당에 머물렀다는 사실에 비추어 승리했다고 볼 수 있으나, 획득 의석 비율이 28%에 불과해 기민/기사당과 차이가 크지 않는다는 점에서 절반의 성공이라고 할 것이다. 다만, 유럽 정치 전체의 이념적 분표를 고려하면, 사민당의 승리가 갖는 의미는 크다. 지난 수년간 유럽의 주류 좌파 정당은 각국 선거에서 고전하여 왔다. 2021년 5월 말 기준으로, EU 27개국과 영국 중에서 중도 좌파 정당이 정부를 이끄는 국가는 스페인, 포르투갈, 덴마크, 스웨덴, 핀란드, 몰타 6개국에 불과하다. 일각에서는 이번 독일 사민당의 승리를 같은 달 치러진 노르웨이 총선의 좌파 정당들의 압승과 함께 유럽에서 좌파 정당의 부활의 전주곡으로 해석하기도 한다.
마지막으로 이번 총선의 결과는 독일 정치가 이전보다 더욱 분절화될 것을 예고하고 있다. 기민/기사당과 사민당이 차지하는 의석 비율의 합은 이전보다 더욱 감소하였고, 제3위와 제4위인 녹색당과 자민당의 의석 비율은 증가하였다. 거대 정당들이 소규모 정당과 타협해야 할 필요성이 증가한 동시에, 이들 소규모 정당을 지지한 유권자들의 정책 선호도에 부응해야 할 정치적 요구도 커진 것이다. 이러한 상황은 다음에서 설명할 독일 연립정부의 구성과 유지에 복잡 요인이 될 것이다.
3. 독일 연립정부 구성 전망
독일 총선이 대부분의 독일 총선과 마찬가지로 어느 당도 과반의석을 차지하지 못한 결과를 도출한 지금, 다음 단계는 정당 간 연방정부 구성을 위한 치열한 협상과 경쟁의 장이 될 전망이다.
에서 보듯이, 제2차 세계대전 이후 독일 연방정부는 1957년-1961년 기민/기사당 단독 정부를 구성한 것을 제외하고는 2개 이상 정당이 연립 정부를 구성하였다. 통상 4년마다 연방하원 선거가 치러지고 그 선거 결과에 따라 정부가 구성됨에도 불구하고, 연립정부는 1969년-1982년 사민당-자민당 연정, 1982년-1998년 기민/기사당-자민당 연정, 2013년-2021년 기민/기사당-사민당 연립 정부의 경우처럼, 선거 주기보다 길게 지속되기도 하였다. 그러므로 2021년-2025년 독일 연방정부 역시 연립정부가 구성될 것으로 예상하는 것은 자연스러운 일이다.
이번 선거에서 어느 당도 주도적인 위치에 있을 만한 의석을 확보하지 못하리라는 예측 속에서, 선거 전부터 이미 다양한 연정 시나리오들이 제기되어 왔다. 각 당의 깃발 색에 따라 이름을 붙인 다양한 연정 시나리오 중 이번 선거 결과로 유력하게 거론되는 것은 4가지이다.
첫째, 사민당(적색), 녹색당(녹색), 자민당(황색)의 소위&신호등 연정(28%+16%+12.5%)'시나리오다. 이는 사민당이 최대 정당인 점과 녹색당과 자민당이 사민당 주도 연정에 참여한 경험이 있는 데다 사민당과 녹색당이 선전한 선거 결과를 반영하기 때문에 가장 유력한 시나리오이다.
둘째, 기민/사당(흑색)과 녹색당(녹색), 자민당(황색) 간 &자메이카 연정'시나리오다. 이는 비록 최대 정당인 사민당을 배제하기는 하나, 안정적인 정부 구성과 유지를 위해 연정 구성 정당의 의석수 합이 과반의석이 되어야 한다는 전제는 만족시키는 데다, 기민/사당의 의석 비율이 26.3%(기민당 20.2%+ 기사당 6.1%)인바, 이는 사민당의 의석 비율인 28%와 큰 차이를 보이지 않으므로 가능성이 있다. 최대당이 연정을 구성하는 것이 일반적이지만 법적으로는 최대당만이 정부 구성권을 갖지는 않고, 역사적으로 기민당이 최대 기간 제1여당의 자리를 지켜온 사실을 고려해도 이 가능성을 배제할 수 없다. 게다가 자민당은 수차례에 걸쳐 기민/사당과 연립정부를 구성한 경험도 있다.
셋째, 독일 국기 연정은 1, 2위 정당이자 현 연립정부 구성 정당인 사민당(적색)과 기민당(흑색)에 자민당(황색)을 더한 시나리오가 있다. 이는 자민당의 이념 성향이 사민당과 기민당의 중간에 위치하는 중도 정당인데다, 양당과 모두 연정 경험이 있다는 점을 고려하면 연정 내 정책 안정성을 도모하는 방법이 될 것이다. 또한 이 시나리오는 기존 대연정 정부(즉 기민/사당과 사민당의 거대 우파와 거대 좌파 정당의 연정)와는 다소나마 차별성을 두면서도 연속성도 유지한다는 장점이 있다.
마지막으로, 기존의 기민/사당과 사민당의 대연정이 이번 선거 결과를 반영하여 사민당을 제1여당으로 하고 기민/사당을 제2여당으로 하는 사민당 총리가 이끄는 대연정을 구성하는 시나리오도 완전히 배제할 수는 없다. 이 시나리오는 유권자들의 대연정 정부에 대한 피로감을 우려하는 측에서는 그 가능성을 낮게 보고 있다. 또한, 과거 대연정의 경우 항상 기민당 출신 총리가 이끌었다는 점에서 기민당이 거부하거나, 사민당이 이전 정부와의 차별성을 부각시키기 위해 이를 선호하지 않고 있는 것으로 알려져 있다.
위의 4가지 시나리오 모두 가능성이 있는 상황에서 연정 구성에 관련된 1차적 우려는 그 최종 구성보다는 구성 소요 기간(선거일~내각 출범일)이다. 1990년부터 2017년까지 연정 구성 소요기간은 평균 62일이다. 1990년 제12대 총선 47일, 1994년 제13대 총선 32일, 1998년 제14대 총선 30일, 2002년 제15대 총선 30일, 2005년 제16대 총선 65일, 2009년 제17대 총선 31일, 2013년 제18대 총선 86일, 2017년 제19대 총선 171일이 연립 정부 구성에 소요되었다. 물론, 새 정부가 출범하기 전까지는 기존의 메르켈 총리가 이끄는 기민/사당-사민당 연립정부가 과도정부(caretaker government)로서 기능하므로 무정부 상태의 혼란은 없을 것이다. 다만, 원칙적으로 과도정부는 새로운 정책을 만들 수 없고 기존의 정책을 유지하는 기능만을 할 수 있기 때문에, 유럽 최대 국가이자 세계 제4위 경제인 독일의 연정 구성 기간 장기화는 독일의 결단이 필요한 유럽 혹은 국제 위기 상황에서는 위험 요인이 될 수 있다.
4. 포스트-메르켈 시대의 독일 외교
메르켈 총리를 이을 차기 총리나 연립정부 구성 정당에 관계없이 포스트-메르켈 시대에 독일 외교 정책이 급격한 변화를 보이지는 않을 거라는 것이 지배적인 의견이다. 사민당과 기민/사당이 포함된 연정이 기존의 독일 외교 정책의 기조를 크게 바꾸지 않을 것으로 예상되는 것뿐만 아니라, 현재 가장 유력시되는 사민당-녹색당-자민당의 소위 &신호등 연정'의 외교 정책도 사민당이 기존 정부에서 외교장관직을 갖고 있었음을 고려할 때, 급격한 변화와는 거리가 멀 것으로 예상된다.
그러나 메르켈 총리의 시대를 마감하면서 독일은 새로운 외교 환경에 직면하고 있다. 첫째, 메르켈 총리가 16년간 꾸준히 축적해온 소프트 파워를 새로운 총리가 처음부터 보유할 수는 없다는 점이다. 메르켈 총리는 집권 초기 미국 부시 2세 대통령, 프랑스 시락 대통령, 영국 블레어 총리와 같이 이미 오랜 집권 기간을 거친 노련한 주요국 정치인들을 상대해야 했다. 새로운 독일 총리도 국제 무대에서 자신만의 무게감을 만들어 나가야 할 것이다.
둘째, 유럽의 단결을 위한 중심 국가로서의 독일의 위치는 이전보다 더욱 중요해졌다. 코로나19의 피해를 극복하기 위한 EU의 장기 예산 계획은 이미 수립되고 이행되고 있으나, 그것만으로는 충분하지 않다. EU가 장기적으로 현재의 국제 경제적 위상을 유지하기 쉽지 않다는 것은 이미 독일을 비롯한 많은 유럽 국가들이 인정하고 있는 상황이다. 유럽 최대 경제인 독일의 산업 정책이나 통상 정책에 관련하여 취하는 입장은 독일의 경제적 이익, EU에서 독일이 가질 수 있는 리더십, 세계 경제의 균형에 다양한 효과를 야기할 것이다. 더욱이 영국이 EU를 탈퇴한 지금 독일이 EU 대외관계에서 리더십을 발휘할 것에 대한 기대가 한층 높아졌다.
셋째, 미국․중국 경쟁의 격화 속에 바이든 행정부는 트럼프 행정부 시기 훼손된 대서양 동맹의 부활과 미국을 중심으로 한 대중 견제 세력화를 동시에 꾀하고 있으나, 유럽의 동맹국들의 시각에서 이 둘은 완전히 일치하지는 않는 것으로 보인다. 최근에 시행된 여러 여론조사에서, 독일 국민들은 중국과의 가치 갈등을 인지하고 이에 대한 조치의 필요성을 인정하고 있으나, 미국과 같은 중국과의 전면적 양자대결 구도를 선호하지는 않는 것으로 나타나고 있다. 바이든 행정부의 출범에도 불구하고 여론조사에서 독일 국민들의 미국에 대한 신뢰가 쉽사리 회복하지 않는 것도 새로운 독일 정부로서는 무시할 수 없는 변수가 될 것이다.
넷째, 내년 4월로 예정된 프랑스 대선 역시 새로운 독일․프랑스 협력과 이에 따른 유럽의 전략적 자율성 강화 시도에 영향을 미칠 것이다. 독일 총선을 10여 일 앞두고 발족한 호주․영국․미국 3자 안보협의체(AUKUS: Australia, United Kingdom, United States)는 프랑스의 큰 반발을 야기하였고, 프랑스는 이에 대응하는 EU의 단결을 촉구하며 유럽의 전략적 자율성 강화가 장기적 과제가 되어야 함을 재강조하였다. 사민당의 정책 공약집 중 외교․안보 분야의 제목이 "세계의 자주적 유럽(A sovereign Europe in the world)"인 것을 보면, 사민당 주도의 연정은 유럽의 전략적 자율성을 지지할 것으로 보이나, 실제로 독일의 군사력 증강에 얼마나 적극적일지는 미지수이다.
* 붙임 참조
|
