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1. 코로나19 팬데믹과 국제개발협력
2. 2021 G7 외교·개발장관회의
3. 2021 G7 개발협력 어젠다
4. 2021 G7 개발협력 어젠다의 함의
1. 코로나19 팬데믹과 국제개발협력
20년에 국제개발협력은 코로나19 팬데믹으로 인해 소강상태에 있었다. 2021년에는 선진국, 달리 말하면 주요 ODA 공여국에서 코로나19 백신이 보급되고 보건 우려가 완화되면서 국제개발협력도 다시 활기를 띨 것으로 보인다. 그런데 코로나19 팬데믹이 짧은 시간 내에 정치, 경제, 외교·안보, 기술을 포함하여 사회의 거의 모든 분야에 변화를 가져온 만큼, 국제개발협력의 환경이 변화했고 포스트-코로나 시기의 국제개발협력은 새로운 환경과 도전에 적응할 필요가 있다.
코로나19 팬데믹이 발생시킨 국제개발협력의 새로운 환경이자 도전은 첫째, 개발협력 재원의 문제이다. 코로나19 팬데믹이 전세계적으로 충격을 주었고, 그의 부정적인 영향은 선진국보다 덜 드러나 보이지만 개도국에서 더 심각하다고 할 수 있다. 코로나19 팬데믹의 충격에서 회복하는 데 선진국은 자체 능력에 의존할 수 있는 반면에, 개도국들은 코로나19 팬데믹의 충격에서 회복하는 데에 개발협력을 통해 중, 장기적으로 대규모 자금, 기술, 지식의 지원을 필요로 할 것이다. 그런데 글로벌 ODA 규모는 지난 15년간 크게 변화하지 않았고, 코로나19 팬데믹은 선진국에서 개발 재원을 더욱 감소시킬 위험이 있다. 포스트-코로나 시기에 ODA 수요는 증가하는 반면에 ODA 공급이 감소함에 따라, 개발협력은 적은 비용으로 더 많은 것을 달성해야 할 부담이 가중되고 있다.
둘째, 개발협력과 글로벌 공공재(Global Public Goods)를 양립시키는 도전이다. 기후변화, 난민, 코로나 백신과 같은 글로벌 공공재를 제공할 필요가 증가하는 가운데에 그것을 ODA가 담당하는 것이 요구되고 있다. 전통적인 개념의 개발협력과 초국경적 글로벌 공공재 사이에 중복되는 부분이 있기에 ODA가 글로벌 공공재까지 담당하는 것을 거부하는 것은 쉽지 않다. 그러나 ODA가 글로벌 공공재 제공을 위한 지출을 수용하는 경우에 ODA의 개발에 대한 직접적인 효과가 희석될 가능성이 있음도 부정하기 어렵다.
셋째, 현재 국가들은 코로나19 팬데믹의 충격으로부터 급속히 회복해야 한다는 압박을 받고 있는데, 빠른 회복 시도가 지속가능발전과 충돌할 수 있다. 경제성장이 회복 전략의 기본인 것은 맞지만, 그 때문에 “좋은 회복”(good recovery)을 희생시킬 위험이 있는 것이다. 포스트-코로나 시기의 국제개발협력은 과거의 지속가능하지 않은 발전 패턴을 반복하지 않는 “스마트 회복”(smart recovery) 접근법으로 시작할 필요가 있다.
마지막으로, 글로벌 협력 감소의 도전이다. 글로벌 협력을 필요로 하는 사안이 증가하였지만 국제사회에서 집단적으로 행동할 의지는 감소하고 있다. 현재의 팬데믹 대응을 포함하여 많은 분야에서 국제협력이 약화되었고, 국제개발협력에서도 신흥국가들의 개발협력 규범과 표준 잠식, 경쟁성이 심화되고 있다. 개발협력에서의 경쟁성이 다자주의를 원천적으로 배제하는 것은 아니지만, 다자협력이 가능한 사안에서도 국가들이 양자 또는 소수의 유사한 입장(like-minded)을 가진 국가들끼리의 협력을 선호할 가능성이 높아지고 있다.
2. 2021 G7 외교·개발장관회의
코로나19 팬데믹으로 국제개발협력의 환경과 도전이 급격히 변화된 상태에서 포스트-코로나 시기의 국제개발협력의 방향성을 설정하는 움직임이 나타났다. 그것은 2021년 5월 초에 개최된 G7 외교·개발장관회의(Foreign and Development Ministers of the Group of Seven)에서 개발협력 관련 합의이다. G7 외교·개발장관회의는 6월 11-13일에 개최되는 G7 정상회의(독일, 미국, 영국, 이탈리아, 일본, 캐나다, 프랑스)의 외교·안보 분야의 사전 작업에 해당한다. G7은 주요 경제국들로서 1976년부터 글로벌 도전에 대한 다자적 합의의 방향을 설정하고 정치적 대응을 형성하는 플랫폼으로 기능해 왔다. G7 정상회의는 비형식적(informal) 회의체이므로 그의 결정이 법적 구속력을 갖지는 않지만, G7은 글로벌 어젠다를 셋팅하는 실질적인 영향력을 행사한다. G7 정상회의에서 이루어진 합의는 관련 국제기구와 제도들에 파급효과를 가진다.
포스트-코로나 시기에 처음으로 개최되는 중요성을 반영하여 2021년 G7 정상회의는 참여국가에 대해서도 새로운 접근을 보이고 있다. 2021년 G7 정상회의에는 추가로 한국, 호주, 인도, 남아프리카공화국, 2021년 아세안(ASEAN) 의장국으로서 브루나이가 참여한다. G7 외부의 국가 초청은 당해 연도 G7 의장국의 선택이지만, G7이 추구하는 외교적 목표에 대해 다른 G7 국가들의 공통 인식을 반영한다고 보아야 할 것이다. 올해 G7 정상회의에 초청된 국가들은 G7과 유사한 입장을 가진 국가로서 초청된 것이고, G7 정상회의 합의의 보편성과 파급효과를 제고할 것으로 보인다.
3. 2021 G7 개발협력 어젠다
G7 외교·개발장관회의는 코로나19 팬데믹으로 인해 개도국들이 당면한 도전에 대응을 지원하는 방향을 제시하였다. G7은 코로나19 팬데믹으로부터의 회복이 보건, 기후, 경제를 아우르며 지속가능할 것, 사회적으로 포용적일 것, 안보 위협에 공동으로 대처하기 위한 재원 배정 약속 등을 주요 내용으로 하고 있다.
무엇보다도 G7은 코로나19 통제를 코로나19 팬데믹으로부터의 회복에 필수적인 요소로 보고, 팬데믹 대응에서 협력을 심화하기로 하였다. G7은 코로나 백신, 치료제 및 진단에 대한 평등한 접근을 표방하는 코백스(COVAX)를 전세계적으로 백신의 공유를 가능하게 하는 최우선적인 기제로 인정하고 그에 대한 자금 지원을 증가시키기로 합의하였다. 그리고 G7은 글로벌 보건에서 세계보건기구(WHO)의 중심적인 역할을 재수립하는 것도 약속하였다.
G7은 포스트-코로나 시기에 사회적 포용성을 안착시키는 방안으로 개발협력이 여아 교육, 여권 신장, 여성과 여아에 대한 폭력 종식에 초점을 맞출 것을 주문하였다. G7 국가들은 2026년까지 저소득, 중저소득 국가들에서 4,000만 명 이상의 여아들을 취학시키고, 2,000만 명 이상의 여아들이 10세까지 읽기 능력을 획득하게 한다는 목표를 설정하였다. G7 국가들은 개발협력 파트너국가가 관리하며 여아 교육과 여권 신장에 사용될 150억 달러 규모의 기금을 조성하기로 합의하였다.
G7은 코로나19 팬데믹이 취약국가와 취약계층에 더 심각한 경제, 사회 및 정치적 충격을 가져왔음을 인지하고, 이들에 대한 지원을 강화하기로 하였다. G7 국가들은 예멘, 남수단, 나이지리아를 포함하여 분쟁으로 재앙적 기아의 위험에 처해 있는 42개 국가들에 인도주의적 지원을 위해 긴급히 50억 파운드(약 71억 달러)를 제공하는 것을 합의하였다. G7은 UN과 세계은행(World Bank)의 위기 대응과 방지를 위한 조기 조치를 지원하는 것도 약속하였다.
코로나19 팬데믹으로부터의 회복이 지속가능하고 포용적인 경제성장일 수 있도록 G7은 2030 지속가능어젠다(2030 Agenda for Sustainable Development)의 이행을 가속화하는 데에 합의하였다. G7 국가들은 취약국가들이 기후변화의 충격에 대해 회복력을 구축하는 것을 지원하기 위해 취약국 긴급상황 자금 지원을 사전에 합의해 놓을 것을 약속하였다. G7은 또한 기후변화의 충격에 대한 회복력을 구축하는 데에서 민간 금융과 민간 부문이 더 많은 책임과 역할을 담당할 것을 주문하였다.
포스트-코로나 시기의 개발협력에서 주요 도전일 개발 재원과 관련하여, G7은 개도국에 백신, 치료제, 진단과 팬데믹 준비를 위한 긴급 자금을 지원하고, 2030 지속가능어젠다와 아디스아바바 개발금융 어젠다(Addis Ababa Action Agenda on Financing for Development)에 일치하게 취약국가들의 회복 노력을 지원하는 것에 합의하였다. 2020년 G20 정상회의에서 합의된 “부채상환잠정중단 이니셔티브”(G20/Paris Club Debt Service Suspension Initiative, DSSI)를 2021년 12월까지 연장하고, 국제통화기금(IMF)의 특별인출권(Special Drawing Rights, SDRs)의 배분을 통해 개도국에 자금 공급을 검토할 것이다.
4. 2021 G7 개발협력 어젠다의 함의
코로나19 팬데믹은 세계를 변화시켰고, 변화된 세계는 국제개발협력을 변화시키고 있다. 포스트-코로나 시기에 국제개발협력의 모델, 접근법, 수단의 사용이 변화될 필요가 전면으로 부각되고 있다. 5월 초에 개최된 G7 외교·개발장관회의에서 이루어진 개발협력 합의는 이러한 필요를 반영, 포스트-코로나 시기에 개발협력이 임팩트를 갖기 위해서 어느 분야에 집중할 것인지를 제시한 것이다.
그와 같은 관점에서 G7 외교·개발장관회의에서 합의된 개발협력 어젠다는 전통적인 개발협력을 완전히 방기하지는 않는다. 취약국가와 취약계층을 위한 인도적 조치와 교육의 강조가 이를 말해준다. 코로나19 팬데믹과 무관하게 취약국가와 취약계층의 (인도주의적) 필요를 다루는 것을 개발협력의 필수적인 부분으로 유지한다는 의미이다. 그리고 이것은 ODA에 대한 수요를 추가적으로 증가시키지 않을 것이다.
G7 외교·개발장관회의에서 합의된 개발협력 어젠다는 전통적인 의미의 개발협력을 확장하지 않는 대신, 글로벌 공공재 분야로는 확장성을 보인다. 이것은 보건 자체로서 뿐만 아니라 향후 개발이 발생할 수 있는 기본 조건의 형성으로서 코로나19 팬데믹 대응과 기후변화의 시급성을 반영하는 것이다. 그러면서 동시에 ODA 내에 글로벌 공공재 제공을 수용한다는 의지의 표현이다. 기존에 개도국의 기후변화 대응 지원은 ODA와 별개로 재원(소위 Additionality)을 투입하는 것을 원칙으로 하였으나, 선진국에서 ODA 증액의 제약이 있는 상황에서 추가적인 재원 투입 없이 초국경적 글로벌 공공재를 제공하는 방안인 것이다. 그리고 초국경적 글로벌 공공재 제공은 개도국뿐만 아니라 선진국도 혜택을 받을 수 있으므로, 코로나19 팬데믹을 전후로 자국중심주의가 강화된 시기에 선진국 내에서 국민들에게 ODA 제공 설득을 용이하게 해줄 수 있다.
2021년 G7 외교·개발장관회의의 개발협력 어젠다는 코로나19 팬데믹 동안에 G7이 개도국에 대해 발휘하지 못한 리더십을 회복한다는 의미도 갖고 있다. 코로나19 팬데믹 기간에 G7이 자체의 보건위기와 백신민족주의 등으로 개도국 지원을 지체하는 동안 중국은 개도국에 의료물자와 백신 제공에서 G7을 앞서나갔다. 개발협력 일반에서 ODA에 기반한 북-남(North-South) 협력은 여전히 중요한 모델로 남아있으나 지배적인 협력 모델로서의 중요성이 감소한 반면에, 중국으로 대표되는 남-남(South-South) 협력은 중요성이 상승해 왔다. 이에 G7 외교·개발장관회의는 포스트-코로나 시기의 개발협력 어젠다를 설정할 뿐만 아니라 그에 G7 외부의 국가를 참여시킴으로써 자신이 설정한 개발협력 어젠다의 공감대를 확장하는 외교도 실행한 것이다.
G7의 개발협력 어젠다를 고려한다면, 포스트-코로나 시기에 개발협력이 새로운 임무를 부여받고 변화하는 것처럼 보인다. 그것은 ODA가 직접적으로 글로벌 공공재를 제공하는 역할을 담당하는 것이다. ODA가 글로벌 공공재를 제공하는 것은 전통적인 개념의 개발협력을 벗어나는 것으로서, ODA에 새롭고도 어려운 적응을 요구한다. 한국을 포함하여 다른 ODA 공여국들에게 G7의 개발협력 어젠다를 수용해야 할 의무가 있는 것은 아니지만, ‘포스트-코로나 시대의 개발 효과성’이라는 관점에서 자국의 ODA 정책을 검토하는 계기로 삼는 것은 가능할 것이다.
* 붙임 참조
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