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1. 회의의 주요 내용
2. 평가 및 함의
지난 3월 16일, 동경에서 미일외무국방담당각료회의(정식 명칭은 미일안보협의위원회, 속칭 미일 2+2 회의)가 열렸다. 이 회의는 18일 서울에서 열린 한미 2+2 회의와 함께 조 바이든(Joe Biden) 미국 정부의 대아시아 정책을 전망해볼 수 있는 재료이다. 이번 회의에서 토니 블링컨(Tony Blinken) 국무장관, 로이드 오스틴(Lloyd Austin) 국방장관, 모테기 도시미쓰(茂木敏充) 외상, 기시 노부오(岸信夫) 방위상은 미일동맹의 강화에 대한 확고한 의지와 함께 대중국 견제, 북한의 비핵화 및 한미일 협력의 중요성에 대한 양국의 공통된 입장을 확인했다.
1. 회의의 주요 내용
최대 현안이었던 중국 문제와 관련하여 미일 양국은 중국을 국제질서의 최대 위협으로 규정하고, 대중국 견제를 위해 양국이 긴밀히 협력해 나간다는 입장을 명확히 했다. 양국은 기존 국제질서에 부합하지 않는 중국의 행동이 미일동맹과 국제사회에 정치, 경제, 군사 및 기술적인 문제를 야기하고 있음을 지적하고, 규범 기반의 국제체제를 훼손하는 어떠한 협박이나 행동에 대한 반대, 자유롭고 적법한 무역에 대한 지지, 항해 및 비행의 자유, 적법한 해양의 이용을 포함한 국제법의 존중 등의 입장을 재확인했다.
양국은 무기사용을 허용한 중국해경법 등 최근의 중국 관련 움직임에 심각한 우려를 표명하고, 미일안보조약 제5조에 의거해 센카쿠 열도(중국명 댜오위다오 釣魚島)를 포함한 일본의 방위에 대한 미국의 확고한 관여에 대해 논의하고, 현상변경을 시도하거나 센카쿠 열도에 대한 일본의 지배를 훼손하는 어떠한 일방적인 행동에 대해서도 반대한다는 입장을 확실히 했다. 양국은 타이완 해협의 평화와 안정의 중요성을 강조하고, 남중국해에서 중국이 불법적으로 주장하는 해양 권익과 활동에 대한 반대 입장을 재확인했다. 양국은 특히 유엔해양법조약에 의해 설치된 필리핀과 중국 간의 중재재판소의 2016년 7월의 판단이 최종적이며, 당사국을 법적으로 구속한다는 사실을 상기시켰다. 양국은 홍콩 및 신장 위구르 자치구의 인권 상황에 대한 심각한 우려를 공유했다.
북한 문제와 관련해서 미일 양국은 북한의 군비가 국제평화와 안정에 대한 위협임을 지적하고, 북한의 완전한 비핵화에 대한 관여를 재확인하고, 북한에 대해 유엔안전보장이사회 결의의 모든 의무를 준수할 것을 촉구했다. 양국은 북한에 의한 일본인 납치문제의 즉각적인 해결의 필요성에 인식을 같이하고, 인도태평양지역의 안전, 평화 및 번영을 위해 한미일 협력이 불가결하다는 입장을 확인했다.
미일동맹과 관련하여 양국은 미일동맹이 인도태평양 지역의 평화, 안전, 번영의 초석임을 재확인했다. 일본이 국가 방위 및 미일동맹의 강화를 위한 능력을 향상시켜 나갈 의지를 밝힌 데 대해, 미국은 핵을 포함한 모든 종류의 능력으로 일본 방위에 임하겠다는 입장을 재확인했다. 미일 양국은 신형 코로나 바이러스, 기후변화, 민주주의의 재활성화 등에 대해서도 자유롭고 열린 인도태평양과 규범에 기반한 국제질서를 추진해 나가겠다는 데 합의했다.
미일 양국이 지역의 안보환경에 대한 인식을 바탕으로 미일동맹의 역할, 임무, 능력에 대해 협의하고, 안보정책의 정합성, 방위협력의 심화, 확대억지의 강화를 위해 긴밀히 협력해 나갈 것임을 밝혔다. 우주, 사이버 분야의 협력 및 정보 보호의 강화, 동맹운용의 즉응성 및 억지태세의 유지, 양자 및 다자간 연습 및 훈련의 필요성을 지적했다. 양국은 오키나와의 후텐마 비행장을 대체할 시설의 건설이 조기에 완료되도록 노력할 것을 재확인했다. 주일 미군의 주둔 경비와 관련하여 양국은 최근 현행의 특별협정을 1년 연장하는 개정에 합의했던바, 다년도의 새로운 합의를 위한 교섭을 시작하기로 합의했다.
양국은 공통의 가치를 공유하는 민주국가들과의 긴밀한 파트너십 네트워크에 의해 미일동맹이 더욱 강화된다는 데 인식을 같이하고, 지난 3월 12일 미·일·호주·인도(QUAD) 정상회의에서 보편적인 가치에 기반하고, 위압적인 힘에 제약되지 않는 자유롭고 개방이며 포용적인 지역의 공유된 비전이 제시된 점을 지적했다. 동남아시아국가연합(ASEAN)의 중심성과 일체성 및 ‘인도태평양에 관한 ASEAN 아웃룩’에 대한 지지 및 협력 의사를 밝혔다.
2. 평가 및 함의
이번 미일 2+2 회의는 우선, 중국 견제가 향후 미국의 대아시아 외교의 기조가 될 것임을 보여준다. 도널드 트럼프(Donald Trump) 정부 후반기에 본격화한 미중 전략경쟁이 바이든 정부 시기에도 지속될 것으로 보인다. 트럼프 정부는 중국과 ‘신냉전’을 총력으로 싸울 태세였다. 반면 지난 1월 출범한 바이든 정부는 중국과의 전면전을 피하고 분야별로 대결과 협력을 구분하는 이른바 ‘선택적 경쟁’을 택할 것이라는 관측이 우세했다. 즉 바이든 정부가 인권, 무역, 안보 문제에서 중국을 견제하면서 기후변화, 코로나, 비확산, 북한 문제 등에서 중국과 협력을 추구할 것으로 예상되었다. 그런데 지난 두 달 동안 바이든 정부의 외교안보 관계자들의 발언에는 중국에 대한 경계감과 강경한 발언이 두드러졌다. 바이든 대통령이 3월에 발표한 국가안보전략잠정지침(Interim National Security Strategic Guidance)은 중국을 “경제, 외교, 군사, 기술의 힘을 총동원하여 국제질서에 도전할 수 있는 미국의 유일한 경쟁 상대”라고 규정했다. 이번 미일 2+2 회의에는 미국의 이러한 위협인식이 그대로 반영되었다.
이번 회의를 통해 향후 바이든 정부가 대중국 견제의 수단으로 동맹국과의 연대, 인권, 민주주의 가치체계 등을 동원할 것임을 알 수 있다. 트럼프 정부는 중국과 패권경쟁을 개시했지만, ‘동맹 경시’라는 비판을 받았다. 블링컨 장관과 오스틴 장관은 이번 한일 방문에 앞서 워싱턴포스트지 기고문에서 미중관계를 민주주의와 권위주의의 대결에 비유하고, ‘힘의 증폭(force multiplier)’이라는 개념을 인용하여 중국의 공세와 위협에 대항하기 위해서는 미국이 동맹국과 연대해야 한다는 점을 분명히 하였다. 미일 2+2 기자회견에서 블링컨 장관은 “민주주의와 인권 등의 가치가 위협 받고 있다”면서 미얀마 군사 쿠데타 이외에 홍콩, 타이완, 중국의 신장 위구르 자치구와 티벳의 상황을 들어 중국을 비판했다. 오스틴 국방장관은 중국의 위압적인 행동은 미국의 동맹국들에도 향해지고 있다고 지적하고, 역내 국가들이 미국과 연대할 필요성을 강조했다.
다음으로, 이번 회의는 바이든 정부가 대아시아 외교에서 일본을 핵심적 위치에 두고 있음을 보여주는바, 향후 일본의 대응이 주목된다. 블링컨 장관은 회의 후 기자회견에서 바이든 정부의 장관급 첫 외국 방문으로 일본을 택한 것은 미일동맹이 매우 중요하기 때문이라고 강조했다. 오는 4월에는 스가 총리가 방미하여 외국정상으로는 처음으로 바이든 대통령과의 정상회담에 임할 예정이다. 2010년대 들어 동중국해와 남중국해에서 중국의 세력 확장에 위협을 느꼈던 일본은 중국을 일본 안보의 최대 위협으로 경계하여 미일동맹과 미·일·호 협력, 미·일·호·인도 협력(QUAD) 등을 통한 중국 견제에 주력하는 한편, 중국과의 대립을 최소화하고 경제 이익을 확보하는 일종의 위험 분산 전략을 추구해 왔다. 일본에 대한 바이든 정부의 강한 구애가 가시화된 상황에서 “중국 견제의 최전선에 있는” 일본이 어떤 선택을 할지가 주목된다.
오바마 정부의 유화적인 대중국 정책에 불안을 느꼈던 아베 신조(安倍晋三) 내각은 환태평양경제동반자협정(TPP)와 집단적자위권 확보를 통한 미일동맹 강화를 축으로 미국의 아시아 관여를 확보하고자 부심했다. 트럼프 시기에는 ‘자유롭고 열린 인도태평양 (FOIP)’과 QUAD를 통해 미국의 대중국 견제 전략을 견인한 측면이 있다. 동시에 일본 정부는 중일 간 경제적 상호의존의 심화, 동중국해 및 북한 문제 등에서 협력 필요성 등을 감안하여 중일관계를 안정화시키고자 했다. 일본 정부는 2017년에 중국의 일대일로 구상에 조건부 협력의 입장을 표명하였고, 2018년과 2019년에 아베 총리와 시진핑 국가주석이 각각 상대국을 국빈 방문하여 양국 간 실질관계의 확대에 합의했다. 아베 내각의 대중국 관여의 자세는 2020년 9월에 출범한 스가 요시히데(菅義偉) 내각에 계승되었다. 스가 총리는 내각 출범을 전후하여 QUAD는 “아시아판 NATO”가 아니며, FOIP 구상은 “특정 국가를 향한 것이 아니다”라고 단언한 바 있다.
이번 2+2 회의에서 일본 정부는 바이든 정부의 중국 견제의 제안을 환영하는 태도를 취했다. 모테기 외상은 기자회견에서 “인도태평양의 전략 환경은 이전과는 전혀 다른 차원에 있다”고 지적하고, 중국을 염두에 두고 “군사력뿐만 아니라 경제와 첨단 기술의 발전이 결합된 형태로 힘의 균형에 변화가 생겨 자유롭고 열린 국제질서가 큰 도전을 받고 있다”고 강조했다. 기시 방위상도 “동중국해와 남중국해 등의 해역에서 긴장을 높이는 것은 결코 받아들일 수 없다”고 발언했다. 미일 양국은 중국에 대한 강한 위기감을 공유하고, 중국 견제에 협력할 것을 담은 이례적인 내용의 공동성명을 내놓았다. 전술한대로, 여기에는 중국해경법, 남중국해 문제 외에도 타이완 해협, 홍콩과 신장 위구르 문제 등 그동안 일본이 제기했던 중국 관련 거의 모든 문제에 대해 미일의 일치된 인식과 대응이 포함되어 있다. 특히 센카쿠에 대한 미일안보조약의 적용을 명시적으로 확인한 것은 일본 측의 수확이었다고 할 수 있다.
반면 이번 회의의 결과, 일본으로서는 동맹관계의 딜레마인 방기(abandon)의 위협이 줄어든 대신 연루(entrap)의 위협이 커졌다는 시각이 있다. 특히 일본이 미일동맹의 강화를 위한 능력 향상을 약속한 것과 관련하여 향후 미국 측으로부터 타이완 유사시를 상정한 일본의 자위대의 역할 확대, 중거리 미사일의 일본 배치, 남중국해 및 인도양에서 미일의 공동작전 확대 등에 대한 요구로 이어질 수 있다는 지적이 있다. 일본 경제는 코로나 바이러스와 미중전략 경쟁 등 국제환경의 불안정성이 심화될수록 중국과의 협력을 필요로 한다. 바이든 정부가 반도체, 배터리, 희토류, 의약품 등 첨단기술이나 전략물자의 글로벌 공급망에서 중국을 배제하려 할 경우, 일본의 위험 분산 전략은 어려운 선택에 직면할 수 있다.
마지막으로, 이번 미일 2+2 회의는 한미일 협력의 맥락에서 한국 외교에도 과제를 남기고 있다. 지난 2월에 발표된 미국의회보고서(CRS)는 2018년 이후의 한일관계가 지난 수십 년 중에서 최악이라고 우려하고, 바이든 정부가 북한 문제 조율에 앞서 한일관계 개선에 나설 것이라고 전망하였다. 최근 미국 정계에서는 트럼프 정부 시기에 악화된 한일관계에 대한 우려의 목소리가 줄을 잇고 있다. 바이든 정부는 대북 정책에서 트럼프 정부의 톱다운 식의 접근을 비판하고, 바텀업 방식의 실무협상을 통해 북핵 문제에 대응한다는 입장을 밝힌 바 있다. 이번 미일 2+2 회의 공동성명은 한미일 협력의 필요성을 명기하고 있고, 이는 후속의 한미 2+2 회의에서도 확인되었다. 블링컨 장관은 '북한에 대한 대응에서도 3국 협력이 중요하다'면서 현재 검토 중인 대북한 전략의 구체화 작업을 한국, 일본과 협력하여 진행해 나갈 방침임을 밝혔다.
지난 수년 간 과거사 문제를 둘러싸고 한일관계는 냉각되었고, 대북정책 관련 한일의 입장은 상당한 차이가 있다. 한국 정부는 지속가능한 남북화해 및 한반도 평화의 토대 마련을 위해 북한과의 대화를 중시하고 있다. 한국은 대북 제재의 완화와 경제 지원에 적극적인 반면, 일본 정부는 북한의 완전한 비핵화(CVID)를 강조하는 입장이다. 한국 정부는 스가 내각 출범 이후 동경올림픽 계기 북한 김정은 위원장 초청 및 남북한·미·일 간 정상회담 개최 안을 일본 측에 제안했지만, 일본의 호응을 얻지 못했다. ‘동맹 관리’가 바이든 외교의 주요 현안으로 부상한 상황에서 한국 외교의 대응이 주목된다.
* 붙임 참조
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