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1. 연구의 배경
2. 이란 핵합의 타결 및 파기 과정 추이
3. 바이든 정부의 이란 핵합의 복귀 추진 시나리오
4. 고려사항: 북핵 문제 관련 비교론적 함의
기본적으로 오바마 행정부의 기조에 입각한 중동 정책을 펼칠 것으로 예상되며 중동에서의 개입 축소 대신 일정 정도 가치와 명분에 근거한 관여 수준을 유지할 것으로 전망됨.
오바마 정부의 중동정책은 ‘선별 개입 / 관여 축소’라는 점에서 트럼프의 현 정책 기조와 큰 틀에서 유사했으나 이란을 정상 국가화시킨다는 목표로 역내 (적대적) 균형 상태를 추구했기에 바이든 정부 출범 시에도 유사한 입장에서 정책을 추진할 것으로 예상됨.
1.배경
(1) 정책 목표
바이든 행정부는 중동 정책 시현을 위해 1) 일관성의 회복(Returning to a sense of coherence), 2) 외교 강화(Elevating diplomacy), 3) 파트너십의 회복과 재편(Restoring and reimagining partnership)을 정책 기조로 설정하고 각각 구체적인 정책을 추진할 것으로 예상됨. 일관성 회복을 위해 기존 오바마 행정부 대외정책 관련 참모 중심으로 진용을 재편하고 있으며, 이를 통해 오바마의 이란 정책을 계승할 것으로 알려짐. 외교 강화 측면에서는 군사 개입의 범위와 수준을 재조정하고, 개발(development)과 외교 (diplomacy)를 우선하는 동맹 협력 / 다자주의적 접근 양태를 띨 것으로 전망됨. 파트너십 회복은 현재 이란-사우디 간 진영론 구도로 형성된 중동 내 첨예한 갈등선 관리, 미국의 중동 재관여를 위한 역내 균형론 차원에서 이루어질 것으로 보임.
(2) 조건부 복귀 타진 가능성
바이든 대통령 본인의 발언 및 참모진의 분석과 의견을 종합해 볼 때, 이란 문제에 있어서 전임 오바마 대통령의 노선과 대동소이할 것으로 보이며 JCPoA 일부 조항 재합의 및 문구 수정을 거친 핵합의 복귀 가능성이 있음. 트럼프 대통령의 일방적 파기가 ‘비전략적이고 자기충돌적 재앙’이었다며 바로잡을 것임을 천명한 바 있고, JCPoA 는 오바마 정부 대외정책의 최대 치적 중 하나이기에 회복을 시도할 것으로 예상됨.
그러나 블링큰 국무장관이 청문회에서 발언했듯 이란 핵무기 보유 불용 원칙 천명, 워싱턴 내 JCPoA에 대한 부정적 입장 수용, 이스라엘 문제 및 중동 지역 내 이란의 공세적 영향력과 존재감에 대한 부담 등 제반 상황을 볼 때 단시일내 진전은 어려울 가능성이 상존함. 변수는 협상에 반대하는 이란 혁명수비대의 배후 조종으로 이라크, 시리아, 레바논 내 헤즈볼라의 도발이 증폭될 경우 이에 대한 미국의 압박 기조를 어떻게 가져갈 것인가이며, 동맹 회복을 최우선으로 하려는 기조에 비추어볼 때 유럽 트로이카(영, 프, 독)와의 협력 신호를 통해 추진할 것으로 보임.
(3) 다자 역할 증대
바이든 정부 외교안보 참모들은 2015년 JCPoA 타결 당시와 같은 포뮬러를 염두에 두고 국제공조 원칙을 재가동할 가능성이 높으며 이를 통해 국제사회에 양자 간 협상의 재타결을 공고히할 것으로 보임. 그러나 다자구도를 활용하되 이면에서 미-이란 양국 리더십은 과거 비밀 실무 협상의 방식을 고려할 것으로 보이며 설리번 국가안보보좌관의 역할이 주목됨.
재협상을 위해서는 유럽 3개국(E3) 영국, 프랑스, 독일이 중재자 역을 자임하는 합의문 초안 작업이 예상되며, 이 과정에서 이란 측의 역내 갈등 유도 활동 중단, 미사일 개발 관련 공개 및 중지, 군사시설에 대한 사찰 확대 등의 쟁점을 조율할 것으로 전망됨.
(4) 도전요인: 이란 대선 변수 및 역내 이란 핵 재협상 반대 입장 국가 설득 필요
재협상의 최대 걸림돌은 2021년 6월 실시될 이란 대통령 선거에서 미국과의 재협상을 원천적으로 거부하는 보수 인사 당선 여부에 달려있으며, 기존 미-이란 관계의 리더십 미스매치 현상이 재현될 수 있다는 우려가 점증됨. 트럼프 정부의 합의 파기 및 제재 복원으로 인해 이란 내 반미 정서 및 합의 무용을 주장하는 여론이 높아지고 있으나, 제재로 인한 고통도 악화되어 상황을 타개하자는 여론 역시 비등함. 이러한 상황에서 이란 최고지도자 알리 하메네이(Ali Khamenei)의 의중이 주목받고 있으며, 과연 바이든 정부의 합의 복귀 의지를 긍정적으로 받아들여 상대적으로 중도에 가까운 보수 인사를 대통령으로 지원할지 여부가 주목됨.
더 중요한 변수는 이스라엘과 사우디 등 미국의 핵협상 재개를 강력히 반대하는 국가의 입장과 대응임. 2020년 말 이스라엘 정보기관의 소행으로 추정되는 이란 핵공학자 모흐센 파크리자데(Mohsen Fakhrizadeh) 피살사건을 비롯, 시리아 내 이란 시설에 대한 폭격 등 이스라엘 측이 보이는 일련의 도발을 통해 이란의 대칭적 대응을 유도 중인 것으로 파악됨.
바이든 정부의 외교안보팀은 취임 직후부터 이란과의 접촉을 시작하여 신행정부의 의중을 정확히 전달하고, 오바마 시기의 이란 정책으로 회귀하는 것이 원칙적 노선임을 알릴 것으로 예상됨. 그러나 블링큰 장관이 청문회에서 JCPoA를 토대로 동맹 및 파트너와 함께 이란의 핵, 미사일, 역내 테러지원 문제를 포괄하는 장기적이고 강력한 합의를 도출할 의지를 천명함에 따라 다양한 변수가 상존함. 동시에 이스라엘과 사우디 등 전통적 우방국가에 대해서도 미국의 이란 정책이 결코 역내 친미 국가의 안보를 해치지 않을 것임을 설득해야 하는 상황임.
2.복귀 프로세스
(1) 논의 쟁점
바이든 행정부의 JCPoA 복귀 정책 관련 중요한 의제는 기존 원안에 이란의 탄도미사일 개발 프로그램 제한, 역내 이란의 공세적 도발 행위 중단 조항 추가, 기존 일몰 조항 변경 여부라 할 수 있음.
비록 미국이 일방적으로 파기하긴 했지만 2021년 1월 현재 법적으로 여전히 유효한 합의이며 P5+1 중 미국을 제외한 서명 당사국들은 합의의 틀을 유지하고 있기에 기존 합의에 관한 유지 및 보수 여부가 관건임. 추가 의안 삽입 관련, 이란이 농축 수준을 20%로 올리고 미국은 미사일 문제를 공론화하면서 현재 양국이 힘겨루기 중임. 일몰 조항이 논란이 되고 있으므로 향후 복귀 과정에서 이란에게 더 많은 인센티브를 주고 일몰 기한을 늘리는 형태 또는 일몰 폐지 및 상응 보상의 기제 마련이 가능함.
미국은 일방적으로 경제 압박을 강화 또는 완화함으로써 이란과의 협상에서 일정 부분 레버리지를 확보하고 있으며 비록 일방적 탈퇴로 인한 명분의 취약성은 있으나 여전히 경제 위기 상황의 이란을 압박할 수 있는 유일한 국가이므로 섣불리 동 수단을 내려놓지는 않을 것을 보임. 제재는 향후 이란의 공세적 도발이 일어나거나 문제 제기 시 실질적 제어 수단으로서, 타국의 이란 거래 역시 미 재무부의 세컨더리 보이콧으로 압박이 가능함. 제재의 인도적 해제에도 미국의 권한과 판단이 가장 중요한 근거인바 미국은 압박과 회유의 수단을 동시에 활용하며 협상에서 상대적 우위를 점할 수 있음.
상기 미국의 강점에도 불구하고 도전요인이 상존하는바, 2021년 재협상 가능성은 미국의 의지와는 별개로 이란의 상황 및 중동 지역 정세에 상당 부분 달려있으며 무엇보다 2021년 1월 취임한 바이든 대통령에게는 시간 변수상 기회의 창이 상당히 제한된 상황임. 6월 이란 대선을 앞두고 이란 측에서 협상에 적극적으로 나설지 아직 미지수이며 현재로서는 이란 내 정국 상황 전개에 따라 유동적임. 이란은 미국에 대해 제재 해제의 우선조치를 요구하고 있으며 동시에 미국의 일방적 합의 파기 및 제재 복원으로 인해 이란이 입은 경제적 타격에 대한 손해배상을 요구 중임. 바이든 정부 입장에서는 과거 트럼프의 일방적 탈퇴 조치를 즉각 철회하고 합의 복귀를 선언할 의향도 있지만 여론 및 전략적 측면에서 볼 때 논란의 여지가 있는바, 현재 부과하고 있는 경제 제재 상황을 명분 없이 풀기 어려움. 워싱턴 내 반이란 정서 위무도 용이하지 않고 더욱이 중동 지역 내 사우디, UAE 및 이스라엘 등 반이란 세력을 설득하는 문제 역시 상존함.
사실상 미국 내 여론의 지지 및 중동 지역 내 주요 우방국의 지지 획득 없이는 복귀 이후 JCPoA의 지속가능성을 담보할 수 없다는 점도 고려해야 할 사항임. 트럼프 정부의 탈퇴 동기는 단순히 개인의 호불호의 문제가 아니었으며 미국 내 여론 특히 의회의 반대, 동맹국 이스라엘의 저항, 우방국 걸프 왕정국가들의 반대 등이 중첩되어 발생한 사안이라고도 볼 수 있었음. 이러한 맥락에서 바이든 행정부는 의회 특히 공화당 반이란 매파 세력을 설득하고 궁극적으로 양당의 초당적 지지를 얻어내는 것이 관건임.
무엇보다 역내 현안 관련 이란과의 외교적 합의는 매우 복잡한 성격을 띠고 있으며 핵문제에 관한 합의는 시간이 오래 걸릴 것으로 보이는바, 바이든 행정부는 다음과 같은 로드맵을 가정하고 정책을 추진할 수 있을 것임.
(2) 예상 시나리오: 스몰딜 시나리오 (선 신뢰구축 후 단계적 진척)
일부 제재 해제 조치를 조건으로 행동 대 행동을 검증하며 진척시키는 단계적 접근 방법이며 실제로 합의 파기 후인 2019년 트럼프 대통령이 제안하기도 했고 프랑스 에마뉘엘 마크롱(Emmanuel Macron) 대통령이 중재를 자임했던 안으로 이 방향으로 전개될 가능성이 상대적으로 높음. 일부(100만 배럴/일) 석유 판매 허가를 조건으로 하여 우라늄 저농축 수준(3.67%) 포함 한계 분량 유지 방안 및 연구개발 제한을 강화하는 방안이 우선 검토될 수 있음.
이 경우 미국 입장에서는 전면적 제재 해제 없이 조건의 이행 상황에 따라 진행하면서 미국의 제어 수단을 유지할 수 있다는 장점이 있고, 경제난이 심각한 이란에 대해 압박의 영향력을 지속할 수 있으며 이스라엘과 사우디 등 반이란 진영 국가들의 전면 반대 및 방해를 회피할 수 있음. 미국 외교정책의 최소한 일관성을 유지하면서도 트럼프 정책을 바꾼다는 의미를 부여할 수 있음. 또한 미국 내 반 이란 여론을 완화시키고 합의의 의미를 강조하여 지속가능성을 높일 수 있는 기회일 수 있음. (초당적 협력의 태도) 이란 입장에서도 바이든 정부에 대한 탐색의 시간과 공간을 확보할 수 있으며, 기존 이란이 제안했던 협상의 메커니즘과 크게 다르지 않음.
상대적으로 스몰딜로 진행할 가능성이 높으나 여전히 이란 대선 변수(보수파 후보 약진 시 협상 도중 정책 변화)를 고려하지 않을 수 없으며 향후 교착에 빠질 경우 공약 미이행 문제 및 이란의 주도권 행사 등의 상황에 의해 바이든 정부의 부담이 될 수 있음. 상황 진척이 지지부진할 경우 유럽 동맹국들의 불만도 점증, 대서양 동맹 회복 공약에도 문제가 발생할 가능성이 있음.
스몰딜이 지지부진할 경우에 대비, 상황에 따라 JCPoA로 즉각 복귀하되 본 합의에서 가장 문제가 되고 있는 일몰 조항만 우선 수정하는 방안도 검토할 수 있음. 이란은 여하한 경우에도 일몰 조항만큼은 유지할 의지를 갖고 있으며, 결국 일몰 기산일을 재조정하는 문제로 귀결될 가능성이 높음. 일몰 기산일을 미국의 합의 복귀일로부터 다시 설정하는 방안 제안 가능성이 제기되고 있으나 현실적으로 이란이 수용할지의 여부가 관건이며 이 경우 경제적 보상 요구가능성이 큼.
복귀 이행이 용이하면서도 이란 핵억제를 유지하는 최소한의 효율적인 방안으로 신행정부가 핵심적이고 시급한 의제에 집중하여 중동 주요 국가 및 국내 여론 지지를 얻을 가능성이 원안 복귀에 비해 상대적으로 높은 편이나 미사일 문제와 이란의 역내 공세적 도발 문제를 다루지 않는다는 비판 가능성도 상존함.
(3) 전망
바이든 정부가 공언하고 추진하는 이란 핵합의 복귀의 골든타임은 출범 직후부터 이란 대선 직전까지인 약 4개월의 시간이며 이 기간 미국은 이란과의 협상을 시도할 것으로 예상됨. 4개월 내에 신뢰구축 조치 및 재협상 완결을 시현하기란 현실적으로 어려우나, 이 기간내에 의미있는 합의 구도가 조성될 경우 6월 대선 이후에도 협상의 동력을 유지하며 호의적인 분위기를 조성할 수 있으리라는 점에서 중요한 시기임.
미국 측의 재협상 의지는 명확히 밝혀졌으나, 이란 측은 바이든 정부출범에 대한 환영 메시지와는 별도로 미국의 일방 파기와 제재로 인한 손해배상 및 사과를 요구하는 등 양면적 태세를 보이고 있음.
그러나 현재 이란 경제 상황이 붕괴 직전까지 이르렀다는 평이 중론이고, 자칫 체제 위기가 발발할 수 있다는 점에서 일정 기간 기 싸움 이후 합의 도출에 나설 가능성이 높음.
현재로서는 원안 즉각 복귀 또는 원점 재협상 보다는 일부 문안 조정 및 이에 따른 재협상을 추진할 것으로 보임. 3대 추가 안건(미사일, 역내 도발, 일몰 조항)과 관련 일단 신뢰구축을 위한 초기 조치를 통해 상호 신뢰를 회복하는 것이 급선무이고 관련하여 양측은 내심 일몰 조항 재조정 문제에 집중할 것으로 전망됨.
이 과정에서 역내 반이란 세력(이스라엘, 사우디, UAE 등)의 반대 및 훼방 행동 가능성이 있으며, 이란 내 협상 반대파 보수 강경 세력의 돌출 행동도 예의주시해야 하는 상황임.
* 붙임 참조
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