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1. 문제제기: ‘전략적 인내’의 복귀?
2. 바이든 행정부의 대북정책 전망
3. 바이든 행정부에 대한 북한의 예상 반응
4. 비핵평화체제 구축과 북미협상 재개를 위한 한국외교의 방향
<요약>
조 바이든 미국 행정부의 대북정책 특징을 아래와 같이 예상한다.
첫째, 바이든 행정부에서 북핵문제는 후순위로 밀릴 전망이다. 바이든 신 행정부의 국정 최우선 순위가 코로나 팬데믹 대응, 경제 회복, 정치적 양극화 치유, 인종문제 해결 등 국내문제에 주어질 것이라는 데 이견이 없다. 외교 분야에서 바이든 행정부는 미국의 국제리더십 회복을 최고 목표로 내세우고, 이를 위해 동맹 회복, 민주주의 연대, 국제협력 등에 집중할 전망이다.
바이든 행정부가 오바마 행정부의 ‘전략적 인내’정책을 답습할 것이라는 전망이 있는데, 다음 이유로 그럴 가능성은 낮다고 본다. 첫째, 오바마 대통령(2009~2017)은 집권 초기에 냉전적 적대관계에 있었던 이란·쿠바·북한과 관계개선을 개인적 관심사이자 주요 외교목표로 내세웠고, 실제 이란·쿠바와 관계개선에 성공했다. 만약 오바마 대통령 당시 부통령이었던 바이든 대통령도 이런 외교목표를 계승한다면, 마지막 적대국인 북한과 관계정상화를 추구할 가능성이 있다. 둘째, 당시 한국의 이명박(2008-2013)·박근혜(2013-2017) 정부가 안보 중시의 보수적인 대북정책을 추진했었는데, 미국은 동맹국인 한국의 입장을 존중했기 때문에 적극적인 대북정책을 포기했다고 볼 수 있다. 셋째, 북한은 당시 김정일에서 김정은으로 권력이 교체되는 취약한 시기에 있어, 정권안보용의 핵·미사일 개발에 집중했고, 대외적으로 관심을 돌릴 여력이 없었다. 넷째, 오늘 북한의 핵미사일은 더 이상 잠재적인 위협이 아니라, 동맹국을 직접 위협할 뿐 아니라 미국본토까지 직접 위협하는 중대한 국가안보 위협이 되었다. 나아가 북한 핵무장과 지속적인 핵능력 증강은 바이든 행정부가 중시하는 핵비확산·핵군축·핵안보 국제레짐을 크게 훼손하고 있다는 점도 바이든 행정부의 관심과 대응을 필요로 한다.
둘째, 바이든 행정부는 공언하였듯이 전통외교로 복귀할 전망이다. 미국 전통외교의 특징에서는 실무협상 중시, 외교수단으로서 제재 중시, 불량국가와 대화 거부 등이 있다. 특히 미국의 전통외교는 도덕적 외교철학에 따라, 불량국가 지도자와 대화를 거부하며, 나아가 대화 자체를 상대에 대한 ‘보상’으로 간주한다. 바이든 당선자도 경선 토론에서 “북미 정상회담이 북한을 정당화 시켰고”, “북한이 단 한 개의 핵무기와 미사일도 제거하지 않았는데 대북제재를 완화했다”고 트럼프 대통령을 비판했다.
바이든 행정부가 조기에 북미 정상회담을 추진할 가능성은 낮다. 하지만 그 가능성은 열려있다. 바이든 당선자도 북미정상회담이 열릴 수 있다고 수차례 직접 언급했으며, 다만 실무협상 개최와 비핵화의 실질적 진전을 전제조건으로 내걸었다. 사실 실무협상과 비핵화의 실질적 진전이 없는 김정은 국무위원장과 바이든 대통령 간 정상회담이 개최될 가능성은 매우 낮다.
이런 미국외교의 전통에도 불구하고, 불량국가 지도자와 회동은 충분히 가능하다. 특히 오바마 대통령은 이란핵문제 해결과정에서 로하니 이란 대통령과 통화했고, 쿠바와 관계개선을 위해 카스트로 쿠바 대통령과 회동했었다. 바이든 당선자는 당시 부통령으로 이런 외교과정에 깊이 관여했었다. 이런 정상회담의 전례와 트럼프 대통령의 북미 정상회담 전례를 감안할 때, 향후 북한 비핵화의 실질적 진전만 있다면 북미 정상회담은 더 이상 미국외교에서 금기가 아니다.
셋째, 민주당 행정부의 전통적인 대화 중시 외교원칙이 북미관계에 긍정적으로 작용할 전망이다. 바이든 당선자는 민주당 강령에서 군사적 옵션을 부정하고, 대화를 통한 문제해결 원칙을 제시했다. 문재인 정부도 바이든 민주당 행정부와 진보적인 국정철학 및 외교정책 기조를 공유한다는 점에서 민주당 행정부에 대한 기대감을 드러냈다. 사실 과거 한미는 틈 없는 한미공조를 자랑했음에도 불구하고, 대체로 집권 정당의 성향이 서로 엇갈려 대북정책에 적지 않은 갈등이 있었다.
미국 민주당 행정부가 북한과 대화와 타협을 통해 북핵문제 해결에 나설 것으로 전망하는 배경은 아래와 같다. 첫째, 1994년 북미 제네바 기본합의는 클린턴 민주당 행정부의 작품인데, 북한 핵개발을 지연시키는 효과가 있었다. 그런데 부시 공화당 행정부가 2003년 북한의 비밀 농축핵개발의혹을 계기로 제네바합의를 파기하자, 북한은 오히려 핵개발을 가속화 했다. 둘째, 민주당계 지도자들은 북미대화와 관계개선을 추구하는 전통이 있다. 1994년 전쟁위기 상황에서 카터 대통령이 방북하여 북핵위기 해소와 북미대화 재개의 물꼬를 텄다. 클린턴 대통령은 2000년 조명록 차수를 백악관으로 초청했고, 북미 코뮈니케를 채택했다. 자신도 평양방문을 계획했었지만 차기 부시 대통령의 당선으로 무산되었다. 오바마 대통령도 취임 초기에 쿠바·이란·북한과 관계개선과 정상회동을 추구했었다. 셋째, 오늘 대북정책의 대표적인 참조모델이 되는 ‘페리 프로세스’는 클린턴 행정부에서 국방장관을 지냈던 윌리엄 페리의 작품이다. 1999년 페리 전 국방장관은 광범위하게 관련국 및 미국 내 의견수렴을 거쳐 3단계 북한 비핵화 프로세스를 발표했는데, 그 틀은 오늘 스티븐 비건 미국 대북정책특별대표 겸 부장관의 대북정책에도 대체로 반영되었다. 넷째, 민주당계 북한 전문가들은 대체로 풍부한 북핵협상과 정책 경험을 갖추었고, 북미대화와 ‘단계적 접근’을 지지하고 있어, 바이든 행정부가 발족하며 단기간 내 대북정책 검토를 끝내고 북한과 대화에 나설 수 있다. 이들은 트럼프 행정부의 북미정상회담 개최와 비건 부장관의 단계적 대북접근에 대해서는 긍정적으로 평가하고 있어, 트럼프 대통령의 대북정책 유산이 상당 부분 계승될 전망이다.
바이든 행정부 들어 북미대화의 가능성이 열려 있다고 전망하지만, 북한이 핵·미사일 발사를 재개하고 북핵위기·전쟁위기가 재발할 가능성도 크다. 이런 북핵사태의 악화를 방지하고 북미대화의 재개를 위해 선제적 대응이 필요하다.
북한은 한·미 정부의 교체기와 출범 초기에 대화상대자 길들이기, 관심끌기, 위기 조성을 통한 양보 강요 등을 위해 강력한 핵·미사일 도발을 감행하는 외교전술과 버릇이 있다. 그런데 일단 사소한 도발이라도 발생하면, 김정은 정권은 정권과 체제보존을 위해, 바이든 행정부는 “안보에 약하다”는 공화당의 비판을 피하기 위해 강경하게 대응할 수밖에 없다. 전례를 보면, 고도의 북핵위기와 전쟁위기가 북미협상을 오히려 촉진하는 효과도 있었다. 하지만 이때 상호 불신은 더욱 깊어지고 이런 불신 속에서 만들어진 북핵합의는 결국 폐기되기 마련이었다.
미국의 정권교체기와 신행정부 초기에 아직 북한과 대화채널이 채 구축되지 않은 상황에서 한반도의 평화와 안정에 특별한 이해관계가 있는 한국의 역할이 기대된다. 한국은 대북, 대미 채널을 이용하여 양측의 신중한 대응과 조속한 북미대화 재개를 촉구해야 할 것이며, 실제 그런 외교활동이 예상된다. 특히 북미 양측에게 서로 양측이 도발적 언동을 자제하고, 나아가 북미대화 재개의 명분을 위한 성의를 서로 보일 것을 설득해야 한다. 중국도 북핵사태가 악화되어 주한미군의 전략적 역량이 더욱 증강되는 것을 예방하기 위해 북한에게 군사도발 자제와 북미대화 재개를 권유할 것으로 보인다.
한반도정세의 안정적 관리와 북미협상 재개를 위해 바이든 행정부의 첫 대북 조치가 매우 중요하다. 바이든 행정부는 출범 전이라도 북한에게 다음과 같은 취지의 메시지를 공개적 또는 비공개적으로 전달한다면 북핵사태의 악화 방지와 북미대화 재개에 도움이 될 것이다. “바이든 행정부는 북한이 2018년 4월 이후 핵·미사일 활동의 중단을 평가한다. 싱가포르 북미정상 공동성명을 계승하고 지지하며, 이 공동성명에 따라 핵 없는 한반도, 북미관계 정상화, 한반도 평화체제 구축을 실질적으로 진전시키기 위해 북미대화를 조기에 개최할 것을 제안한다.”
* 붙임 참조
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