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정책연구시리즈 2019-11
4자회담을 통해 본
남북미중 한반도 평화협정
이상숙 연구교수
요약
남북한과 미국, 중국의 4자회담은 탈냉전 이후 한반도 평화체제 문제를
처음으로 제기한 다자회담이었다. 비록 북한의 늦은 참여와 의제 합의의
실패로 성공하지는 못하였으나, 탈냉전 시기 한반도 평화문제에 대해 주요
관련국들이 다자적 협상의 노력을 했다는 점에서 중요한 의의가 있다. 특히
남북한, 미국과 중국이 모두 참여하여 한반도 평화협정에 대해 각국의 입장을
확인했다는 점에서 4자회담을 통해 평화협정을 고찰하는 것은 필요하다.
그러나 탈냉전 직후 1990년대 상황과 미중 경쟁이 치열한 2019년 말의
상황은 차이가 크다. 이에 따라 이 글은 4자회담의 형성과 경과를 검토하고
이 중에서 평화체제에 대한 참여국의 전략과 중요 쟁점을 도출하여, 2019년
말 현 상황과 비교분석하는 것을 목적으로 한다. 이와 동시에 남북한과 미
국, 중국이 참여하는 다자회담에 대한 정책적 함의를 분석하였다.
4자회담은 그 한계에도 불구하고 다음과 같은 의의가 있다. 첫째, 4자회
담은 한반도 평화 문제에 대한 최초의 다자회담이다. 둘째, 4자회담은 한국
이 주도하여 국제환경을 변화시킨 외교적 노력의 성과이다. 셋째, 4자회담
은 한국이 통일이 아닌, ‘평화 공존’의 논의를 위해 제안한 회담이다. 넷째,
한중간 한반도 문제에 대한 협력이 확대되는 장이 마련되었다는 점이다. 다
섯째, 탈냉전 이후 한반도 평화 문제에 대해 남북미 삼각구조를 형성했다는
점이다.
4자회담은 여러 의의에도 불구하고 경제난에 처한 북한의 ‘마지못한’ 참
여로 인해 성과를 가져오지 못하였다. 그러나 한국의 입장에서는 4자회담
을 통해 한반도 평화협정의 당사자 문제에서 한국을 당사자로 포함하려는
전략은 성과가 있었던 것으로 평가된다.
2019년 말 4자회담의 전망에 어떠한 영향을 줄 것인지 검토해보면 다음과
같다. 첫째, 한반도 평화를 위해 남북한과 미중 양국이 행위자로 참여하는
레짐(regime)의 필요성은 확대되고 있다. 한반도의 지속가능한 평화를 위
해서 다자회담이 필요한 상황이다. 다자회담 중 2차 북핵위기 시에 탄생한
6자회담의 경우 관련국가들이 모두 참여했다는 장점이 있었으나 참여국인 행위자가 많아짐에 따라 논의되어야 할 의제가 확대되면서 다양한 변수가
등장하는 단점이 발생하였다. 이로 인해 한 가지 의제가 해결되지 못할 경
우 다른 의제에도 영향을 주게 되었고, 결국 회담 전체가 해결의 실마리를
찾지 못하고 교착상태에 빠졌다는 점을 상기할 필요가 있다.
둘째, 중국의 위상과 역할이 달라진 2019년 말의 상황은 중국을 포함한
4자회담의 필요성을 확대시키고 있다. 4자회담 당시 중국은 4자회담의 필
요성을 인정하고 지지하였으나 초기에 수동적 태도를 보였던 것은 중국의
제한적 역할에 대한 우려 때문이었다. 중국의 이러한 우려에는 북미 제네바
합의에 이어, 4자회담을 통해 한반도 문제를 미국 중심으로 풀어가는 것에
대한 비판이 있었고, 이것은 이후 4자회담이 남북 관계 중심으로 되어야 한
다는 발언으로 나타났다.
그러나 현 상황에서 중국은 자국의 제한적 역할에 대하여 우려할 필요가
없다. 북미 양국의 의견이 좁혀지지 않고 북미 양자 회담만으로 북한 핵문
제를 해결할 수 없는 상황에서 중국의 역할은 더욱 확대될 것이다.
셋째, 미중 무역 갈등의 심화는 4자회담의 전망을 불투명하게 하는 요인
이다. 1990년대 4자회담 본회담에서 미중 양국이 일정 정도 협력을 하였음
에도 불구하고 긍정적 성과를 가져오지 못했으나, 2019년의 미중 갈등관계
에서는 양국이 한반도와 관련된 여러 의제에 대해 더욱 첨예하게 대립할 수
있기 때문이다. 또한 미중 양국이 직면한 가장 시급한 과제를 해결하기 위
해 한반도 평화 문제에 대해서는 일정 부분 방임하거나, 또는 적당한 타협
을 할 가능성도 배제할 수 없다.
마지막으로 남북관계의 변화는 긍정과 부정적 영향이 모두 포함되어 있
다. 2000년 ‘6·15 공동선언’으로 시작된 남북 협력의 경험과 북한 생존 위
협의 감소는 평화협정의 긍정적 요인으로 작용할 것이다. 반면 북한 핵무기
개발의 진전으로 국가핵무력 완성과 핵보유국 헌법 명시는 평화협정의 부
정적 요인으로 작용할 것이다. 그럼에도 불구하고 북한 핵문제의 심화는 반
대로 한반도 평화체제의 필요성을 확대시키고 있기 때문에 4자회담에 복합
적으로 영향을 준다고 평가된다.
한반도의 항구적 평화를 위해 한반도 평화협정 체결은 한반도 문제의 당사자인 남북한과 함께 미중 양국의 참여가 필요하다. 1990년대 4자회담의
경험을 토대로 현재 4자회담의 실현을 위해서는 다음과 같은 문제가 선행
되어야 한다.
첫째, 북한 비핵화 문제와 한반도 평화협정의 병행 해결 천명이다. 북한
의 비핵화 없는 평화협정 논의는 무의미하기 때문에 북한의 단계적 비핵화
를 통한 평화협정 체결을 레버리지로 삼을 필요성이 있다.
둘째, 미중 양국의 참여를 유인할 인센티브를 개발해야 한다. 미중 양국
이 무역 갈등 심화로 상당 기간 경쟁 구도를 지속할 것을 가정한다면, 미중
관계를 변화시키는 것은 용이하지 않다. 그보다 한반도 평화가 거스를 수
없는 국면이 되도록 한 이후 미중 양국이 참여하는 방식을 유도해야 한다.
한국은 미중 양국이 한반도 문제에 개입해야 하는 유인을 유발해야 한다.
셋째, 남북관계의 개선과 남북 양국의 공고한 협력이 필요하다. 한반도
평화가 거스를 수 없는 대세가 되려면 남북관계 개선이 필수적이다. 남북한
의 평화가 지속되는 상황에서 미국과 중국이 이에 참여하는 방안이 필요하
다. 남북한이 먼저 신뢰를 가지고 남북대화를 지속하고 상호 협력하여 한반
도 평화를 위해 노력하여야 한다. 자칫 남북한의 갈등은 전체 회담의 틀을
깨는 결과를 가져올 수 있으므로 지속적인 의사소통을 통해 갈등이 단기간
에 해소될 수 있는 상황을 만들어야 한다.
마지막으로 국제적 이행 감시체제의 구축이다. 지속가능한 평화 정착을
위해서는 합의 자체가 중요한 것이 아니라 합의 이후의 이행과정 전체가 평
화협정에 포함되어야 한다. 이행 조건과 함께 불이행 시 가해지는 압박 역
시 명시되어야 하며, 이를 위해 미중 양국을 포함한 국제적 이행 감시체제
가 사전에 구축되어야 한다. 미중 양국뿐만 아니라 UN도 포함된 국제적 이
행 감시체제가 효율적이다.
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