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1. 배경 및 맥락: 핵 협상의 장기화
2. 남북군사합의 이후 북한의 암묵적 ‘규칙 설정’ 추구
3. 평가 및 전망
놀랍지만 낯설지 않다. 북핵 문제가 협상 국면에 진입한 2018년 초 이래 1년 5개월 만에 이뤄진 북한의 단거리 미사일 발사는 사뭇 예상치못한 방식으로 이뤄졌다는 점에서 충격적이지만, 켜켜이 엉켜있는 맥락은 익히 우리가 알고 있는 북한 군사행동의 패턴과 계산 공식을 그대로 따르고 있다는 점에서 충분히 익숙하다. 자신들이 처한 환경과 상황에서 최대치의 공간을 확보하고자 시도하는 평양 특유의 행동방식이 고스란히 드러난다는 점에서 더욱 그렇다.
많은 분석이 제기해왔듯 이번 발사에는 북한의 대미(對美)·대내(對內)·대남(對南) 메시지가 섞여있는 것이 사실이다. 그러나 등장한 무기체계 내역과 훈련 방식, 이중에서 훈련 앞뒤에 나온 북측 주요 관련 언급 내용을 꼼꼼히 따져보면 평양이 명시적으로 강조하는 메시지는 주로 남북관계에 주안점이 있음이 드러난다. 특히 2018년 9월 19일 체결된 ‘역사적인 ｢판문점 선언｣ 이행을 위한 군사 분야 합의서’(이하 ‘남북군사합의’)가 주요 고려 대상이라고 할 수 있다.
1. 배경 및 맥락: 핵 협상의 장기화
이를 확인하기 위해 먼저 핵 협상과 관련한 최근 북측의태도 변화를 살펴보기로 한다. 한마디로 요약하자면 ‘장기화를 각오한다’는 것이다. 하노이 정상회담 이전에는 가급적 빠른 시일 안에 부분적 성과라도 챙기는 것이 목표였다면, 이후에는 안전보장 문제를 포함해 근본적인 사안까지 포괄하는 협상을 염두에 두고 있다는 사실이 드러난다. 이러한 협상전략 변화의 배경에는 도널드 트럼프 대통령의 재선 가능성에 대한 전망 변화가 있다.
전통적으로 북한의 대미 외교 전략에서는 미국의 행정부 교체 가능성이 매우 중요한 변수로 검토돼왔다.
클린턴 행정부가 체결한 ‘제네바 합의’가 부시 행정부로의 교체 이후 붕괴됐다는 1990년대의 기억이 크게 작용한 탓이다. 마찬가지 맥락에서 하노이 회담 직전까지 평양은 2020년 미 행정부가 교체될 개연성이 있다고 판단했던 것으로 보이고, 따라서 협상 및 이행에 오랜 시간이 걸리는 큰 틀의 근본적 합의를 트럼프 대통령과 도모하는 것은 바람직하지 않다고 봤을 개연성이 높다. 어렵사리 합의에 이르러 초기 비핵화 과정을 진행하다가 행정부가 교체될 경우 새 행정부가 이를 파기할 수 있다는 염려 때문이다.
하노이 회담을 앞두고 평양이 영변 핵 시설을 폐기하고 경제 제재를 완화 받는 부분적 합의에 집착했던 것은 이러한 관점에서 보면 설명이 쉬워진다. 이 정도 과제는 2020년 선거 전까지 완결될 수 있으므로, 트럼프 행정부의 재선 성공 여부와 관계없이 일부나마 성과를 확보하는 일이 가능하다. 이후 트럼프 2기 행정부가 들어서든 새 행정부가 들어서든, 근본적 합의를 추진할지 여부는 그때 가서 판단해도 충분하다고 생각했을 공산이 크다.
그러나 주지하다시피 북측의 이러한 계산법은 하노이 회담에서 효과를 거두지 못했고, 더욱이 트럼프 대통령의 ‘러시아 스캔들’을 수사한 로버트 뮬러 특검의 성과없는 종료와 경제성적·지지율 상승은 트럼프 대통령의 재선 가능성을 한층 높이고 있다. 상황이 이렇다면 당연히 안전보장 문제까지 포괄하는 근본적인 합의를 생각할 수밖에 없고, 따라서 협상 및 이행 과정은 장기화되기 쉽다. 그간에는 정치 게임의 성격이 강했던 북핵 협상이 1994년 1차 북핵 위기 당시의 제네바 협상과 유사한 외교 게임의 영역으로 복귀했다는 뜻이다.
사안의 성격이 바뀌었다면 안팎의 준비 과제도 달라진다. 협상의 책임을 김영철 전 통일전선부장에서 리용호-최선희로 상징되는 외무성 핵심으로 대체한 것이 대표적이다. 단판 승부의 정치 게임이라면 지도자의 강한 신임을 얻고 있는 한 사람이 협상을 책임지는 것이 옳겠지만, 긴 시간이 걸리는 외교 게임이라면 오랜 경험을 보유한 외무성 조직에 맡기는 것이 나을 수 있다. 다시 말해 최선희 외무성 제1부상의 위상은 김영철의 대체자(代替者)라기보다는 제네바 협상 당시 강석주 외교부 제1부부장의 대체자에 가깝다고 할 수 있을 것이다.
2. 남북군사합의 이후 북한의 암묵적 ‘규칙 설정’ 추구
다시 말해 평양이 지금 염두에 두고 있는 질문은 하나다. 핵 협상이 장기화된다면 그동안에는 어떻게 상황을 관리해나갈 것인가. 미국과의 관계는 오히려 쉽다.
싱가포르 정상회담 당시 암묵적으로 합의했던 바대로 핵실험과 중·장거리 미사일 발사를 하지 않는 대신 전략자산 전개를 중단하고 한·미 연합훈련의 규모를 축소한다는 교환 약속을 유지하면 된다.
상대적으로 까다로운 것은 남북관계, 특히 남북군사합의의 문제다. 그간 논의·합의됐던 다른 협력과제는 과거에 그랬듯 대화를 거부하는 방식으로 버티다 필요한 경우에만 응할 수 있지만, 남북군사합의에 규정된 과제들은 구체적으로 북한의 행동을 제약하기 때문이다. 그 가운데서도 남북이 상대의 군사훈련에 대해 어떤 태도를 취할 것인가가 가장 까다로운 질문으로 남아있다고 할 수 있다.
억제이론의 관점에서 해석하자면, 남북군사합의의 가장 핵심적인 성격은 휴전선 일대 남북의 군사 억제 기조를 ‘확전 우세(Escalation Dominance)’에서 ‘확전통제(Escalation Control)’로 전환하려는 시도라고 정리할 수 있을 것이다. ‘확전 우세’가 상대의 가능한 도발에 대해 압도적인 대응 군사력을 투입해 대규모 보복 응징을 위협하는 방식으로 도발을 저지하려는 방식이라면, ‘확전 통제’는 아예 양측의 접촉면을 최소화함으로써 충돌의 개연성을 줄이거나 우발상황에서 충분한 의사소통을 통해 확전을 막는데 주력하는 방식이라고 할 수 있다.
이러한 틀에서 보면 남북군사합의의 주요 내용은 명확하게 후자를 지향하는 조치임을 확인할 수 있다.
예컨대 ▲육·해상 군사분계선 일대에서의 군사연습 중지 ▲군사분계선 상공의 비행금지구역 설정 ▲비무장지대 내의 감시초소(GP: Guard Post) 철수 ▲판문점 공동경비구역(JSA: Joint Security Area) 비무장화 ▲서해 북방한계선(NLL: North Limited Line) 일대의 평화수역 설정 ▲이러한 조치의 이행을 협의할 남북군사공동위원회의 가동 등은 모두 접촉면의 최소화와 의사소통 채널의 확보라는 ‘확전 통제’의 개념에서 재해석할 수 있다는 의미다.
다만 남북군사합의에는 군사분계선 인근을 벗어난 지역의 군사연습이나 훈련에 대해서는 명확한 합의를 이루지 못했다는 현실적 한계가 있다. 1조에서 ‘지상과 해상, 공중을 비롯한 모든 공간에서 군사적 긴장과 충돌의 근원으로 되는 상대방에 대한 일체의 적대행위를 전면 중지하기로 하였다’는 포괄적 조항만을 담았을 뿐이다. 따라서 합의사항 이행을 논의할 남북군사공동위원회가 구성되지 못하고 있는 현재 상황에서는 군사분계선 이외 지역의 훈련이나 연습에 대해서는 사실상 각 측 해석에 맡겨져 있는 상태라고 할 수 있다. 물론 더욱 근본적으로는 핵 협상의 중대한 진전이 없는 상태에서는 어떠한 훈련 혹은 연습을 중단할 것인지 명확히 규명하는 작업이 쉽지 않다는 구조적 한계도 피하기 어렵다.
상황을 여기까지 정리해놓고 나면, 5월 초 두 차례의 발사체/미사일 발사를 통해 북한이 시도하고자 하는 바는 모호한 영역으로 남아있는 남북군사합의의 ‘적대행위 중지’와 관련해 가능한 최대치의 공간을 확보하겠다는 시도라고 할 수 있다. 즉 자신들이 실행하는 방사포·자주포나 단거리 미사일 발사는 모두 이 영역에 해당하지 않으며, 만일 남측에서 이러한 연습이 남북 군사합의에 위배된다고 주장하려면 남측이 진행하고 있는 군사훈련이나 무기체계 도입도 모두 중단해야 한다는 취지다.
특히 후자의 개연성이 매우 낮음을 명확히 알고 있는 평양은, 오히려 이를 명분 삼아 앞으로도 단거리 미사일 사격 연습 수준의 군사훈련은 계속 실행하고자 하는 것이라고도 볼 수 있다. 다시 말해 ▲미측과의 암묵적 합의에 따라 중단된 핵실험과 중·장거리 미사일 발사와 ▲남북군사합의에 명확히 규정돼있는 군사분계선 인근의 연습을 제외하고는 핵 협상이 진행되는 동안 관련 행동을 이어갈 수 있다는 자신들 나름의 ‘규칙 설정(Rule Setting)’ 시도인 셈이다.
주지하다시피 북측 관영 언론은 남북군사합의가 체결된 직후부터 남측의 주요 훈련에 대해 동 합의에 배치된다며 반복적으로 문제를 제기해왔다. 한·미 해병대의 연합훈련인 ‘해병대 한국 내 훈련 프로그램(KMEP:Korea Marine Exercise Program)’을 비판한 ｢노동신문｣ 2018년 11월 12일자 기사를 기점으로, 유사한 기사는 그 해 12월 24일자와 2019년 1월 7일자, 1월 17일자 등으로 줄줄이 이어진다. 남측의 F-35 실전 배치와 SM-3 요격미사일 도입 검토 소식 등 주요 무기체계 관련 소식은 물론, 태극연습·호국훈련·혹한기훈련 등 한국군의 주요 훈련, 심지어는 국방예산 증액 소식이나 국방중기계획 보고, 전군주요지휘관회의 등에 대해서도 비판적인 기사를 꾸준히 게재해왔다.
관영 언론 보도에 한정되던 이러한 비판은 4월 25일 북한의 대남기구인 조국평화통일위원회가 사흘 전 시작된 한·미 연합공중훈련을 남북군사합의 위반으로 규정한 대변인 담화를 내놓으면서 수위가 급격히 높아졌다. 그간에는 ‘남조선 군부’로 한정됐던 대상이 ‘남조선 당국’으로 확대됐다는 점도 특기할만한 부분이었다. 첫 번째 단거리 발사체 발사 직후인 5월 8일에는 더욱 명확히 이를 설명하고 나선다. 북한은 남한이 연합공중훈련, 사드(THAAD) 전개훈련, 미국의 미니트맨 대륙간탄도미사일 발사에 대해서는 ‘꿀 먹은 벙어리 흉내’를 내면서 자신들의 ‘화력타격훈련’에 대해 ‘약속 위반’이라고 말하는 것은 ‘황당무계한 소리’라는 것이다.
일련의 북측 주장이 의미하는 바는 명확하다. 한·미가 비록 규모를 줄였다 해도 연합훈련을 진행하는만큼, 그에 상응하는 장사정포와 단거리 미사일 훈련은 앞으로도 계속 진행하겠다는 것이다. 특기할만한 점은 북측이 이러한 논리를 구사하는 과정에서 포병 관할인 방사포·자주포와 전략군사령부 관할일 가능성이 높은 미사일을 함께 활용했다는 것이다. 그러면서도 평양은 두 번의 발사체/미사일 발사 관련 보도에서 김락겸 전략군사령관의 참석 여부를 밝히지 않음으로써 단거리 미사일이 전략자산이 아니라는 제스처를 취했다. 다시 말해 중·장거리 미사일만을 전략자산으로, 이하는 전술자산으로 구분함으로써 미측의 전략자산 전개 중지와 전술훈련 지속에 균형을 맞추고 있다는 새로운 논리를 강제하고 있는 셈이다.
더욱이 북측은 관영 언론을 통해 러시아의 ‘이스칸데르(Iskander)’ 탄도미사일 개량형으로 추정되는 이 ‘신형 전술유도무기’를 대대적으로 과시했다. 5월 10일자 ｢노동신문｣ 1면에 실린 16장의 발사 관련 사진 가운데 5장이 김정은 위원장인 반면 6장은 이스칸데르 개량형 미사일의 발사·비행 장면일 정도다. 주지하다시피 고도 40~50㎞ 궤도에서 수평으로 기동(maneuvering) 비행하는 이스칸데르 미사일은 한반도에 배치돼 있는 PAC-3와 사드 요격체계의 빈틈을 뚫는데 최적화된 체계로 알려지고 있다. 러시아가 미국의 유럽 내 미사일방어(MD) 고도화에 대응하는 차원에서 역외 영토인 칼리닌그라드에 이 미사일을 투입해온 것도 같은 이유에서다.
앞서 본 대로 최근 북측이 주한미군 사드 체계의 동향에 민감하게 반응해왔음을 감안하면, 북측은 유럽에서 미국과 러시아가 빚어온 미사일방어-이스칸데르 갈등 사례를 참고해 이 미사일을 꺼내들었을 개연성이 높다.또한 이스칸데르 미사일이 외형이나 제원상 남측의 현무-2B 탄도탄과 흡사하다는 사실도 주요 고려 사항이었을 것으로 보인다. 이미 유사한 사거리와 성능의 탄도탄을 보유 중인 남측이 자신들의 발사 훈련에 공세적으로 이의를 제기할 명분이 없으리라 계산했을 것으로 생각된다.
정리하자면 이렇다. 북측이 새로 꺼내든 단거리 미사일 카드는 단순히 신형 미사일을 과시하는 차원에서라기보다는 원형에 해당하는 이스칸데르 미사일의 다양한 정치적 함의를 고려한 결정으로 보인다. 필요에 따라 얼마든 전략무기로 활용할 수 있는 체계를 전술 무기로 분류하는 나름의 규칙을 강제하면서, ▲남측도 유사한 체계를 보유하고 있는 만큼 단거리 미사일 발사를 통상의 훈련으로 인정하고 감내하든지 ▲이를 인정하기 싫다면 지난해 이후 규모를 축소해 진행 중인 한·미 연합훈련마저 완전히 중단하든지 택일하라는 요구다.
군사적 위협으로서의 미사일이라기보다는 서로가 감내해야 하는 훈련의 수준을 최대치로 끌어올리려는 수단으로서의 미사일이다.
3. 평가 및 전망
분명한 것은 이러한 상황 전개가 2018년 체결된 남북간 주요 합의의 ‘취지’에 맞는 것이라고 볼 수는 없다는 점이다. 다시 말해 평양은 핵 협상 장기화를 염두에 두고 남북관계 또한 2018년의 분위기와는 전혀 다르게 가져갈 것이라는 점을 명확히 하고 있는 셈이다.
거꾸로 미국과의 군사적 대립이 날카로웠던 2017년 상황으로 되돌아가는 것도 원치 않는다는 점 역시 명확하다. 그 사이의 빈틈이 앞으로 장기화될 핵 협상 기간에 자신들이 추구하는 상황 관리 수준이라는 의미다. 형식 논리로만 따져볼 경우 향후 시나리오는 크게 세 가지다.
첫 번째는 남북이 상대의 훈련에 대해 공격적인 비난과 맞대응을 이어나가는 것이다. 이 경우 남북군사합의를 비롯한 2018년의 주요 남북 간 합의는 점차 형해화(形骸化)할 개연성이 높다. 두 번째는 남북 군사합의를 문자적으로 해석해 군사분계선 인근 이외 지역의 훈련에 대해서는 ‘제 갈 길을 가는’ 것이다. 이 경우 2018년의 주요 합의는 군사분계선 인근의 접촉면을 줄여 우발 충돌의 개연성을 낮췄다는 최소한의 의미만을 갖게 된다. 마지막으로 남북군사공동위원회를 통해 서로가 합의할 수 있는 훈련의 수준과 세부사항을 이행 규칙 차원에서 추가로 합의하는 방식이다.
냉전 시기 유럽의 ‘스톡홀름 조약’ 사례처럼 일정 규모 이상 훈련의 사전 통보와 상호 참관을 의무화하는 것이 최대치일 것이다.
문제는 평양의 의지다. 앞서 살펴보았듯 평양은 우리 측의 남북군사공동위원회 구성 요구에 답하지 않음으로써 세 번째 시나리오의 가능성을 닫아둔 채 첫 번째 혹은 두 번째 시나리오 중 택일을 요구하고 있다.
핵 협상이 정치 게임의 성격을 띠는 동안에는 남북관계도 가능한 한 긍정적으로 가져가는 ‘분위기 조성’이 필요했겠지만, 외교 게임의 줄다리기로 접어든다면 오히려 적당한 수준의 긴장 형성이 도움이 될 수 있다고 판단할 공산을 배제하기 어렵다.
그러나 역설적으로 북측의 이러한 기류는 남북군사합의의 형해화를 방지하는 일에 여전히 상당한 의의가 남아 있음을 증명한다. 2018년과는 다른 북측의 태도가 군사분계선·북방한계선 인근의 충돌로 이어질 가능성을 줄이기 위해서라도 해당 영역에서의 접촉면을 최소화한다는 ‘확전 통제’ 기조의 취지는 더욱 긴요할 수 있기 때문이다. 달리 말해 핵 협상의 장기화 과정에서 남북 사이에 발생할 수 있는 리스크를 최소화하기 위한 최소한의 장치인 셈이다. 섣불리 남북군사합의의 실효성을 평가절하하기보다는, 이 틀을 근거로 긴장 고조 방지를 모색하면서 군사공동위원회 구성 촉구 등 북측을 압박할 제도적 수단으로 활용하는 게 한층 합리적인 선택인 이유다.
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