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Ⅰ. 서론
Ⅱ. 경제제재의 효과에 대한 논의
Ⅲ. 대북 제재의 현황
Ⅳ. 대북 경제제재의 효과성
Ⅴ. 결론
<요약>
이 글의 목적은 북한에 대한 경제제재의 효과를 측정하기 위하여, 북한의 경제 현황을 검토하여 경제제재의 경제적 효과를 평가하고, 2018년부터 전개된 북한의 비핵화 협상 참여와 연계하여 경제제재의 정치적 효과를 분석하는 것이다. 이 글에서는 2016년 북한의 제5차 핵실험 이후 시행된 UN 안보리 제재 결의안 2321호 이후부터 2017년 UN 안보리 제재 결의안 2397호까지의 제재를 중심으로 논의하였다.
경제제재란 ‘대상 집단의 정책 변화에 영향을 주기 위하여 실질적 또는 위협적으로 경제적 자원을 인출하는 것’으로서 정의된다. 일반적으로 경제 제재는 자산 동결을 포함하여 여행 제한, 엠바고, 무역장벽, 수입관세의 부과 등의 수단으로 실행되고 특정 개인, 집단, 기업을 목표로 하거나(타깃 제재) 전체 국가의 상업 활동을 제한하는 것(일반 무역 제재)을 포괄한다.
경제제재의 목적은 중요하다고 여기는 규범의 위반을 방지하고 특정 규범을 위반한 국제적 행위자를 처벌하기 위한 것이다. 대북 제재의 목적은 북한에 대한 대량살상무기 관련 물자의 반입을 차단하는 것과, 북한 경제의 어려움을 조성하여 대량살상무기 개발 정책에 변화를 주려는 것에 있다.
경제제재에 영향을 미치는 요인은 크게 국제적 요인과 피제재국의 국내 요인으로 구분할 수 있는데, 피제재국이 독재국가라면 언론 통제가 가능하기 때문에 경제제재에 대한 저항의 비용이 높지 않게 되며, 이에 따라 피제재국은 제재에 대한 저항의 가능성이 높아진다.
제재 효과에 영향을 주는 국제적 요인으로는 피제재국과 제재국의 경제적 상호의존도와 제3국가들과의 의존도 및 동맹을 들 수 있다. 첫째, 피제재국과 제재국의 경제적 상호의존도가 높을수록 제재의 효과는 클 것이다.
둘째, 피제재국과 제재국의 상호의존도와 함께 피제재국과 경제적으로 밀접한 관계에 있는 제3국가들의 제재에 대한 협조 여부가 제재 효과에 영향을 준다. 셋째, 피제재국이 국제정치 및 경제 시스템과 어떤 네트워크를 형성하고 있는지가 중요하다. 마지막으로 피제재국과 제재국간의 전략적 상호작용은 제재의 효과에 영향을 주는 요인이다. 제재국이 피제재국에 대해 적극적 상호작용을 한다면 피제재국의 정책 변화에 영향을 줄 수 있다.
특히 국제적 요인 중 국제사회의 협력과 이를 장기 지속시킬 수 있는 강제할 제재국의 의지와 능력이 중요하다. 또한 제재의 종류 측면에서는 피제재국 경제의 취약한 부문에 직접적으로 타격을 가할 때 더욱 손실이 커지게 된다.
중요한 것은 경제제재는 협상 및 협정을 위한 압력을 수반하기 때문에 다른 정책 도구들과 결합될 때 가장 효과적이라는 것이다. 특히 당근과 채찍의 거래과정의 하나로 연계될 때 가장 효과적이다. 가장 효과적인 인센티브는 제재 완화의 약속으로, 제재 완화의 구체적 단계와 연계할 때 제재의 성공 가능성이 높아진다. 제재의 효과성은 경제적 고통의 객관적 측정이 아니라 피제재국 내 지도자들의 주관적 반응에 의해 결정되는 것이다. 따라서 경제제재의 효과성 측정은 피제제국의 경제 지표의 하락이라는 경제적 손실 부과 단계를 넘어서 피제재국의 정치적 행동 변화 단계에서 측정되어야 한다.
현재 대북 경제제재 중 가장 강력한 것은 UN 안보리 결의안에 의한 제재이다. 2016년 안보리 결의안 2321호는 타깃 제재뿐만 아니라 북한의 일반 무역인 석탄 수출에 대해서 제재를 가하기 시작하였고 북한의 외교 활동에 대해서도 제한을 두었다. 2017년 안보리 결의안 2371호는 주요 광물과 수산물 수출을 금지하였고 북한의 주요 외화 수입 통로인 해외 노동자에 대한 첫 제재를 적용하였다. 이후 안보리 결의안 2375호는 북한의 수출품 차단에 이어 에너지 수입에 제동을 걸어서 북한의 취약 자원에 대한 제한을 통해 경제제재의 효과를 확대하였다. 이어서 채택된 안보리 결의안 2397호를 통해 북한의 수출은 대부분 차단되었고, 향후 기노동자들의 귀국을 예정함으로써 외화 획득의 경로를 차단하였고, 에너지 자원의 유입을 엄격하게 제한하였다.
UN 안보리 결의안에 따른 경제 제재 외에 북한은 미국과 일본의 양자제재를 받고 있다. 오바마(Barack H. Obama) 행정부는 1기 행정부에 해당하는 2009년부터 2012년까지 미국의 111-112대 의회에서 총 26개의 북한 관련 법안 및 결의안을 통과시켰다. 2016년 2월 오바마 대통령이 북한제재법(North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016)에 공식 서명하여 제재법안이 발효되었다. UN 안보리 대북제재가 해제되어도, 2차 제재까지 고려한다면 미국의 대북 제재는 미국의 교역국들과 북한의 무역 및 경제협력을 제한할 수 있기 때문에 가장 효과가 강력한 수단인 것이다.
또한 일본과 한국의 양자 제재 역시 북한 경제에 큰 악영향을 주었다. 1990년대 이후 중국 다음의 대북 무역국인 일본의 대북 제재는 북한의 경제를 급격하게 악화시켰다고 분석된다. ‘5·24 조치’와 개성공단 폐쇄 등의 한국의 대북 경제 제재는 북한의 외화 획득을 제한하여 북한 경제에 큰 타격을 주었다.
대북 경제제재의 경제적 효과를 살펴보면 다음과 같다. 2016년 말부터 국제사회는 북한의 대량살상무기에 대한 제재에서 한 걸음 더 나아가 북한의 외화 획득 경로를 차단하는 방향으로 진전하였고, 2017년부터 북한 경제 전반에 제재의 영향이 미치기 시작하였다. 한국은행 추정 통계에 따르면, 북한 경제는 2012년부터 개선되기 시작하여 2016년 3.9%의 비교적 높은 성장률을 기록하였으나 2017년 강화된 국제사회의 경제 제재로 인하여 –3.5%라는 최대 하락폭을 보였다. 북한의 대중국 무역액은 2016년 59억 4천만 달러에서 2017년 약 50억 5천만 달러로 감소하였다. 2017년에는 북한의 대중국 수출이 전반적으로 축소되어, 2017년 북한은 약 16억 5천만달러로의 사상 최대의 대중국 무역수지 적자를 기록하였다.
2017년 사상 최대의 무역 적자를 기록했던 북한의 대외무역은 2018년에 다시 2017년의 절반으로 감소하였다. 북한의 2018년 대중국 무역액은 2017년 대비 약 51%로 하락하였고 이중에서 북한의 대중국 수출은 약 90% 급락하였다. 월별 통계에서도 알 수 있듯이 매월 무역액은 50% 이상 하락하였고 북한의 대중국 수입액은 약 40% 정도 하락하였으며, 대중국 수출액은 10분의 1로 추락하였다. 결국 2016년 이후 UN 안보리 결의안에 따른 대북 경제제재는 2017년 이후 북한의 무역에 큰 악영향을 주었고, 이처럼 대북 경제제재의 경제적 효과 중 대외무역에 대한 효과성은 매우 높은 것으로 평가된다.
무역뿐만 아니라 북한의 외화 획득 통로인 해외 노동자 파견과 관광 분야에서도 국제사회의 대북 경제제재는 효과를 보였다. 또한 국제사회의 대북 경제제재는 북한의 공식무역뿐만 아니라 비공식 무역도 축소하는 등의 영향을 주었다.
대북 경제제재의 정치적 효과성을 확인하려면 북한의 정책 변화를 얼마나 유도하였는가를 평가해야 한다. 김정은 국무위원장은 2018년 1월 1일 신년사를 통해 남북관계 개선 의지를 표현하였는데 이것은 문재인 정부의 일관된 대북정책 의지를 확인하였기 때문에 가능했던 것이다. 이후 2018년 2월 평창올림픽의 북한 김여정 부장의 특사 방문을 통해 남북관계 개선 계기가 마련되었다. 남북한의 전략적 상호작용이 북한의 정책 변화에 영향을 준 것으로 분석된다.
2018년 4월 20일 북한은 당 제7기 제3차 전원회의를 통해 2013년 ‘경제와 핵무력 건설 병진노선’을 ‘새로운 전략적 노선’으로 전환하고 주변국과의 대화와 협상을 통한 대외경제정책을 적극화하기로 하였다. 이후 이어진 북미 정상회담은 북한 비핵화 협상을 가능케 하였다. 북한의 핵무기를 비롯한 대량살상무기 개발을 중단시키고 협상장으로 북한을 이끌어내는 것이 대북 경제제재의 1차적 목표라면, 2016년과 2017년에 합의된 대북 경제제재는 그 목표를 이룬 것으로 평가 가능하다.
그러나 북한의 완전한 비핵화를 이루는 것이 대북 경제제재의 궁극적 목표라면 국제사회는 대북 경제제재의 완전한 목표 달성에는 미치지 못한 것이다. 이를 달성하기 위한 차원에서, 비핵화 협상에서 중요한 것은 경제제재를 협상 성공을 위한 수단으로 인식하는 것이다. 앞서 살펴본 바와 같이 경제제재는 당근과 채찍을 병행한 다른 수단들과 병행될 때 가장 효과적이며, 가장 효과적인 당근은 경제제재의 완화이다.
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