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1. 영국의 EU 탈퇴 진행 상황
2. 영국 하원의 선택
3. 한국의 고려 사항
1. 영국의 EU 탈퇴 진행 상황
영국이 45년간 회원국으로 있었던 유럽연합(EU: European Union)을 탈퇴하는 날이 100일도 채 남지 않았다. 2016년 6월 국민투표를 통해 EU 탈퇴를 결정한 영국은 2017년 3월 29일 정식으로 EU에 탈퇴 의사를 통보함으로써 브렉시트(Brexit) 절차를 시작했다. 2018년 11월 25일 영국과 EU는 브렉시트 최종 합의를 통해 탈퇴 협정(‘Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Com- munity’)과 미래 관계에 관한 정치적 선언(‘Political Declaration setting out the framework for the future relationship between the European Union and the United Kingdom’)을 도출하고 이의 승인 절차에 돌입하였다.
탈퇴 협정의 핵심 내용은 크게 4가지이다. ▲영국의 재정적 의무 정산, ▲탈퇴 시 상대국에 거주 중인 시민의 기득권 보장, ▲영국·아일랜드 국경 문제, ▲영국의 탈퇴부터 영국·EU 미래 관계 출범 전까지의 전환 기간(transition period)(2019년 3월 30일~2020년 12월 31일) 적용이다. 이 네 가지 이슈는 영국과 EU의 기존 관계를 청산하는 데 있어 필수적인 의제로서, 브렉시트로 야기될 개인적·경제적·사회적·정치적 혼란과 피해를 최소화하기 위한 장치를 만드는 데에 초점을 두었다. 전환 기간 동안의 영국과 EU 관계는 영국이 EU의 의사결정과정 참여권을 상실하는 것을 제외하고는 관세동맹과 단일시장을 포함하여 현재와 동일하게 유지된다.
영국·EU 미래 관계에 관한 정치적 선언은 EU 전(前) 회원국이라는 영국의 특수한 상태를 고려하여 향후에도 밀접한 협력을 추구한다는 법적 구속력 없는 의지 표명 수준에 머무르고 있으며, 양자 간 심화된 자유무역협정 형태를 목표로 하고 있다. 법적으로 영국이 EU 회원국인 동안은 본격적 무역 협상이 불가능하다. 따라서 실상 탈퇴 협정보다 훨씬 복잡하고 장기적인 의미를 갖는 영국·EU 미래 관계에 관한 협상은 아직 초기 단계에 불과하다.
당초 12월 11일로 예정됐던 하원의 탈퇴 협정 승인 투표가 과반 득표 불가능이 확실시되면서 전날 연기되었으나, 아직도 이의 승인 가능성이 불투명하다. 즉, 2년간의 협상 기간이 만료되는 2019년 3월 29일 자정에 영국이 탈퇴 협정 없이 EU를 자동 탈퇴하게 되는 ‘합의 없는 브렉시트’[일명 ‘노딜 브렉시트(No Deal Brexit)’]가 발생할 상황에 직면하고 있다.
탈퇴 협정의 승인이 지난한 과정이 된 것은 협정에 포함된 소위 “아일랜드 국경문제 안전장치(backstop)” 때문이다. 이 안전장치의 핵심 내용은 영국·EU 미래 통상 관계가 정해질 때까지 북아일랜드는 EU 관세동맹(‘single customs territory’)과 단일시장에 무기한으로 잔류하며, 영국은 EU의 관세동맹에 잔류하는 것이다. 영국·EU 통상 협정이 2020년 12월 31일까지 타결되지 않는다면 영국 본토와 북아일랜드 간 국경 통제가 도입되고, 영국은 역외국과의 자유로운 통상 협정 체결이 불가능하다. 탈퇴 협정은 간접적으로 영국·EU 미래 관계 협상의 선택 범위를 제한하는 효과가 있다. 이로 인해 탈퇴 협정은 단순히 탈퇴를 순조롭고 질서 있게 실행하기 위한 기술적인 협정이 아닌 영국의 단일성과 유럽에서 영국의 지위를 재정의하는 정치적 쟁점으로 부상하였다. 이것이 영국·EU 미래 관계에 대한 컨센서스가 영국 내에 아직 존재하지 않은 상황에서 탈퇴 협정이 현재와 같은 불확실성에 직면한 이유이다.
2. 영국 하원의 선택
지난 12년 10일 탈퇴 협정 승인 표결을 전격적으로 연기한 테레사 메이(Theresa May) 총리는 2019년 1월 14일로 시작되는 주에 이를 실시할 것이라고 밝힌 상태다. 그러나 아직까지도 하원의 과반이 지지하는 어떠한 선택지도 가시화되지 않고 있다.
영국 하원에서 탈퇴 협정 승인의 장애물은 크게 세 가지이다.
첫째, 어느 당도 의회의 과반 의석을 차지하지 못하고 있으므로 최대당인 보수당을 비롯한 모든 당이 단독 표수로는 브렉시트에 관한 어떠한 결정도 채택이 불가능하다. 2018년 12월 현재 영국 하원의 정당 구성은 <표 1>과 같다. 650명의 의원 중에서 하원의장 1인과 부의장 3인, 그리고 7석을 가지고 있는 신 페인당 의원은 투표에 참여하지 않는다. 그러므로 실질적으로 의회가 안건을 채택하기 위해서는 320표가 필요하다.
그러나 현 보수당 내각을 지지하고 있는 북아일랜드 민주연합당은 북아일랜드와 영국 본토 간 국경 통제 도입 위험을 이유로 탈퇴 협정을 반대하고 있다. 영국에서 내각을 유지하기 위해서는 의회 과반의 지지가 필요한데, 보수당은 의석 과반을 차지하지 못하고 있어 민주연합당과의 제휴로 내각을 유지하고 있다. 양당의 제휴는 ‘신임과 공급 합의(confidence and supply deal)’에 따라 민주연합당이 보수당 내각 유지에 협력하는 대가로 북아일랜드에 대한 예산 지원 등을 관철시키는 것으로 지속되어 왔다. 신임과 공급 합의에는 브렉시트에 관한 구체적인 내용이 포함되지 않으므로 민주연합당은 탈퇴 협정을 승인할 정치적 의무가 없다.
둘째, 집권당인 보수당 내에서도 탈퇴 협정에 관한 상반된 입장이 첨예하게 대립하고 있다. 강경파들은 탈퇴 후에도 영국이 EU와의 관세 동맹에 남을 수 있다는 이유로 탈퇴 협정을 강력하게 반대하고 있다. 반면, ‘노딜 브렉시트’를 우려하는 온건파들은 상황의 불가피성을 이유로 탈퇴 협정을 지지하고 있다. 이러한 보수당의 내분은 탈퇴 협정 표결 지연 직후 의회 내 보수당의 총리 불신임 투표로 확산되었다. 비록 찬성 117표, 반대 200표로 불신임안이 부결되어 메이 총리는 총리직을 유지하였으나, 이 표결로 탈퇴 협정 승인 투표 시 보수당의 117표가 탈퇴 협정을 반대할 전망이 가시화되었다.
셋째, 탈퇴 협정에 대한 야당의 지지가 불투명하다. 보수당의 브렉시트 강경파가 ‘하드 브렉시트(Hard Brexit: EU와의 완전한 결별)’ 선호를 이유로 탈퇴 협정을 반대하고 있는 반면, 대부분의 야당은 ‘소프트 브렉시트(Soft Brexit: 낮은 수준의 EU 탈퇴)’ 혹은 EU 잔류를 선호하며 탈퇴 협정을 반대하고 있다. 현재 각 당의 입장은 <표 2>에 보인 2017년 총선 당시의 브렉시트 관련 공약과 크게 달라지지 않았다. 변화가 있다면 보수당의 메이 총리가 무조건적 탈퇴는 절대적으로 피해야 한다고 주장한다는 것이다. 보수당 내에 탈퇴 협정 찬성이 200표에 불과할 것으로 전망되고 연정을 지지하는 민주연합당의 탈퇴 협정 지지를 기대할 수 없는 상황에서, 메이 총리는 야당에서 최소 120표를 확보하여야 탈퇴 협정을 통과시킬 수 있다. 결국 257석을 가진 노동당 소속 의원 상당수의 지지 없이는 탈퇴 협정 승인이 불가능하다. 그러나 노동당은 탈퇴 협정을 반대하면서도 노딜 브렉시트는 피해야 한다고 주장하며, 탈퇴 협정 부결 시 총선 실시를 요구할 뜻을 밝히고 있다. 노딜 브렉시트를 우려하는 스코틀랜드 국민당과 자유민주당 역시 탈퇴 협정보다 소프트 브렉시트나 EU 잔류를 선호하고 있다.
그렇다면 영국 하원에 다른 선택지가 있는가? 야당이 탈퇴 협정 대신 요구하는 조기총선 실시나 2차 브렉시트 국민투표 실시는 ▲하원의 과반 지지 미흡, ▲결과의 불확실성, ▲시간적 압박의 세 가지 측면에서 유용성이 불투명하다.
첫째, 조기총선 실시를 위해서는 의회의 정부 불신임안 통과(320표 필요) 후 14일 이내에 정부 구성이 실패하거나 혹은 조기총선 실시안이 하원 재적의원 2/3의 찬성(434표 필요)으로 통과되어야 한다. 의석 상실을 우려하는 보수당과 민주연합당이 조기총선을 반대하기 때문에 후자로는 통과가 어렵다. 전자의 경우 보수당 의원들은 메이 내각을 대체하는 새로운 보수당 내각 구성을 확신하기 전에는 불신임안에 찬성하지 않을 가능성이 높다. 한편 노동당, 스코틀랜드 국민당, 자유민주당은 상황에 따라 2차 브렉시트 국민투표 실시안을 지지할 수 있으나 국민투표안 통과에 필요한 320표를 달성하지는 못한다.
둘째, 조기총선이 실시되더라도 새로이 구성되는 하원에서 의원 과반이 EU 잔류와 탈퇴 협정 중 어느 선택지를 지지할 것인지가 불확실하다. 조기총선을 실시할 경우 각 당은 브렉시트에 관한 새로운 공약을 내세울 수는 있으나 현재 상태로서는 어떠한 당도 의회 과반 의석을 차지하지 못할 것이 확실시된다. 이 경우, 현재와 같은 상황이 되풀이될 수 있다. 2차 브렉시트 국민투표 결과 역시 현재로서는 장담하기 어렵다. 2차 브렉시트 국민투표는 ▲노딜 브렉시트, ▲탈퇴 협정, ▲EU 잔류의 셋 중 하나를 선택하도록 하거나 이 셋 중 둘을 골라 하나를 선택하는 것으로 치러질 가능성이 높다(예: 탈퇴 협정과 EU 잔류 중 택일). 지금의 여론을 볼 때 어느 한쪽도 우세를 장담하기 어렵다.
셋째, EU 탈퇴 전까지 영국이 조기총선이나 국민투표를 통해 입장을 정하려면 브렉시트 협상 기간 연장이 필요하며, 이를 위해서는 2019년 3월 29일 전까지 EU 27개국의 만장일치가 필요하다. 법적으로 조기총선이 하원 해산 이후 최소 평일(working days) 25일 후에 실시될 수 있으므로, 정부 불신임안 통과 후 정부 구성 노력에 14일(calendar days)이 소진된다면 전체적으로 약 1.5개월의 기간이 필요하다. 만약 현재 1월 중순으로 예정되어 있는 탈퇴 협정 표결 직후 정부 불신임안이 통과된다 하다라도 선거는 3월 초에 실시될 것이며 새 의회가 구성되고 새 정부가 출범하는 것은 자동 탈퇴일 직전이 될 가능성이 높다. 국민투표의 경우 시간상의 압박은 조기총선보다 더 심각하다. 영국에서 국민투표 실시를 위해서는 법정 선거 운동 기간인 10주를 포함하여 최소 22주가 필요하다는 것이 전문가들의 견해이다. 국민투표 질문을 고안하고 시험하는 데 시간이 소요되기 때문이다. 그러므로 국민투표는 빨라야 2019년 6월에야 실시 가능하다. 따라서 조기총선이나 2차 국민투표의 결과가 불확실한 상황에서 EU가 현재와 같은 불안정성을 지속시키는 협상 기간 연장에 동의할지는 미지수이다.
3. 한국의 고려 사항
2016년 6월 영국이 EU 탈퇴를 결정하는 국민투표를 실시한 이래, 브렉시트 협상 과정은 지속적인 불안정성을 보여 왔다. 영국·EU 미래 관계 설정 절차가 완료될 때까지 브렉시트로 인한 불확실성은 계속될 전망이므로 한국도 이에 대한 대비가 필요하다.
첫째, 노딜 브렉시트 시 영국의 탈퇴 시점과 한·영국 간 자유무역협정(FTA: Free Trade Agreement) 체결 및 발효 사이에 시간적 간극이 불가피하므로, 한국은 이에 대한 대비책을 세워야 할 것이다. 노딜 브렉시트의 경우 한·영국 간 통상 관계에 현재의 한·EU FTA 적용이 정지된다. 한국은 영국과 EU가 현재 각각 노딜 브렉시트에 대비하여 세우고 있는 비상조치 수립 상황을 예의 주시하며, 역외국과의 통상 문제 포함 여부와 그 파급효과를 면밀히 점검해야 할 것이다. 필요시 한국은 유사 입장에 있는 다른 국가들과 함께 노딜 브렉시트가 야기할 수 있는 EU FTA 국가들 및 국제 통상 전반에 대한 부작용을 최소화하도록 영국과 EU에 요청할 필요가 있다. 또한, 기존 탈퇴 협정에서 설정한 전환 기간을 일시적으로나마 대체할 수 있는 한시적 조치에 대한 검토도 필요할 것이다.
둘째, 한국은 한·영 FTA 체결에 있어 한국의 장기적 이익을 고려하여 협상을 진행해야 할 것이다. 노딜 브렉시트의 가능성이 커질수록 영국은 EU와 FTA를 체결하고 있는 국가들에 대해 기존의 EU FTA와 최대한 유사한 형태의 역외국·영국 FTA를 조속히 체결하도록 촉구할 것이다. 물론 브렉시트 이후에도 영국과의 통상 관계가 최대한 차질 없이 지속되는 것은 EU와 FTA를 체결한 국가들과 영국의 공통의 이해이다. 그러나 그간 전문가들이 지적해온 바와 같이 기존의 EU FTA를 조정 없이 역외국·영국 FTA로 바꾸는 것은 쿼터나 원산지 규정 등에 관련하여 영국과 역외국 일방 혹은 모두에 피해가 있을 수 있다. 그러므로 일단 체결한 FTA가 지속될 것을 고려하면 영국과의 FTA 내용은 신중을 기해 협상하지 않을 수 없다.
셋째, 한국은 2019년 3월 이후에도 브렉시트 협상 동향을 지속적으로 관찰하여야 할 것이다. 영국이 탈퇴 협정을 비준하는 데 성공한다 하더라도 브렉시트로 인한 불확실성은 장기간 소멸되지 않을 가능성이 높다. 탈퇴 협정이 비준되고 2020년 12월 말까지 전환 기간이 적용된다 하더라도 그 기간 동안 영국·EU 간 미래 관계에 관한 협상이 타결되지 않을 수 있으며, 이에 따라 역외국의 영국 및 EU와의 무역 관계도 불확실성에 처하게 될 것이다. 영국·EU 무역 협상에 따라 한·영 FTA의 추진과 한·EU FTA 재조정도 그 방향이 달라질 수 있다.
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