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1. USMCA의 타결 배경
2. USMCA의 주요 내용
3. USMCA 평가 및 미·중 통상 분쟁에 대한 함의
1. USMCA의 타결 배경
도널드 트럼프 행정부 출범 후 약 2년간 논란을 거듭하며 끝이 보이지 않았던 미국, 캐나다, 멕시코 간의 북미자유무역협정(NAFTA) 재협상 결과, ‘미국·멕시코·캐나다 협정(USMCA: US-Mexico- Canada Agreement)’이라는 새로운 명칭의 북미 지역 무역협정이 탄생하게 되었다. 이민 차단 장벽을 세우겠다고 멕시코에 강경하게 주장해왔던 트럼프 대통령은 결국 멕시코를 먼저 회유하는데 성공하고, 이를 압박 카드로 활용하여 캐나다도 미국이 원하는 새로운 내용과 형태의 ‘NAFTA 2.0’에 합의하도록 하였다.
초기에 트럼프 행정부 통상팀은 ‘NAFTA 재협상 개시 의사 초안’을 의회에 제출하며 재협상 방향을 협정의 전면적 개정보다는 오래된 조항 내용을 업그레이드하는 수준으로 잡는 모양새였다. 특히 재협상의 주요 쟁점은 ▲미국의 무역적자 해소를 위한 자동차 관련 특혜관세 및 원산지 규정의 수정, ▲멕시코로 인한 미국 내 고용감소 문제를 해결하기 위한 노동 관련 규정을 중심으로 하고, ▲미국의 무역구제제도와 관련된 기존 패널 판결의 부당성에 대응하기 위하여 반덤핑 및 상계관세 관련 분쟁 해결에 대한 조항을 폐지하는 내용 등이 포함될 것으로 예상되었다.
2017년 8월 공식적으로 개시된 NAFTA 재협상은 미국의 주요 관심 분야를 중심으로 30여 개의 현안을 논의하기 시작하였다. 주요 쟁점인 원산지 규정, 노동, 분쟁 해결, 낙농업 시장 개방 등 분야에서 미국이 요구하는 내용에 대하여 캐나다와 멕시코의 반발이 거세지자, 미국은 제2차 협상 후 NAFTA 탈퇴 가능성을 시사함으로써 협상 대상국뿐 아니라 미국 내부도 긴장하게 만들었다. 제4차 협상(2017년 10월)에서 미국은 구체적인 요구 사항을 제시하였는데, ▲NAFTA 발효 5년 후 협정 연장에 대한 당사국의 명시적 동의가 없을 경우 자동적으로 종료하는 ‘일몰 조항(sunset clause)’ 도입, ▲투자자-국가 분쟁 해결(ISDS: Investor-State Dispute Settlement)의 선택조항 도입 및 국가 간 분쟁 해결 패널 결정의 권고사항으로 격하, 무역구제 관련 별도 패널 설치 규정(제19장)의 폐지 등 분쟁 해결 관련 조항 수정, ▲자동차의 역내 원산지 부품 비율을 기존의 62.5%에서 85%로 상향 및 미국산 부품의 사용 비중을 50%로 의무화, ▲캐나다의 유제품 보조 정책 폐지, ▲미국의 ‘Buy America(미국산 제품 구매·조달)’ 정책 도입 관련 정부조달 시장 개방 문제 등이 첨예한 쟁점으로 부상하였다. 이 또한 캐나다와 멕시코가 강력하게 반발하자 미국은 NAFTA의 폐기 가능성을 언급하여 재협상 과정에서 당사국 간 입장 조율이 쉽지 않을 것으로 예상되었다.
2017년 가을부터 멕시코가 대통령 예비선거 일정으로 돌입하면서 NAFTA 재협상은 한동안 휴지기를 거쳤다. 2018년 1월 제6차 협상이 재개되면서 미국은 NAFTA 재협상 진척 의지를 나타내며 협상 타결 목표를 2018년 3월로 재설정하였으나, 결국 당사국들의 정치적 이해관계가 충돌하면서 협상의 장기화가 예상되었다. 이후 트럼프 정부는 국가안보 침해를 이유로 철강 및 알루미늄 수입에 대해 각각 25%와 10%의 관세를 부과하기로 결정하였고, 특히 캐나다, 멕시코 등에 대해서는 관세 부과 면제 대상에서 제외시키며 압박을 가하였다. 2018년 5월 제9차 협상 이후 미국과 멕시코는 각국의 선거 일정 돌입 전에 협상 마무리를 위하여 노력하기로 합의하는 듯하였다. 그러나 트럼프 정부가 5월 31일 캐나다, 멕시코 등에 대한 25% 철강 관세 부과 결정을 내리자 각국은 미국에 대한 보복 관세로 대응하면서 NAFTA 재협상의 타결은 더욱 요원한 것으로 여겨지게 되었다. 결국 멕시코가 자국 경제의 미국 시장에 대한 높은 의존도를 인정하며 미국의 요구를 받아들이게 되면서 8월 27일 미국·멕시코 간에 NAFTA 재협상이 타결되었다. 이에 따라 미국은 캐나다를 제외한 NAFTA의 발효 가능성을 언급하며 캐나다에게 압박을 가하였다. 결국, 캐나다도 북미 지역의 생산·공급망에서 배제되지 않기 위해 미국의 요구를 수용할 수밖에 없었으며, 2018년 9월 30일 미국인에게 부정적 이미지를 주는 ‘NAFTA’ 대신 ‘미국·멕시코·캐나다 무역협정(USMCA)’이라는 새로운 명칭의 무역협정 타결에 합의하게 되었다.
2. USMCA의 주요 내용
⑴ 자동차 관련 원산지 규정
USMCA의 제4장에서 주목할 부분은 승용차 및 경·중량 트럭에 관한 ‘원산지 규정(rules of origin)’이다. 이에 따라 협정 당사국들이 특혜관세 대상이 되기 위해서는 원산지 기준뿐 아니라, 철강·알루미늄 구매 요건과 ‘노동 부가가치(labor value content)’ 기준을 모두 충족시켜야 한다. 특히 승용차의 경우 2023년 1월 1일 이후 ▲75%의 역내 부가가치 기준, ▲연간 철강과 알루미늄 구매의 70% 이상 북미산 증명, ▲연간 40% 이상의 노동 부가가치 기준을 충족하도록 규정하고 있다. 노동 부가가치 충족 기준 40% 중 25%는 ‘고임금 재료 및 제조 비용’ 요건이 충족되어야 하는데, 이는 시간당 최소 16달러의 임금을 지불하는 북미 지역 내 자동차 생산시설에서 제조되어야 한다는 것을 의미한다.
이 외에도 부속서(side letter)를 통해 캐나다와 멕시코에서 생산된 자동차 및 부품에 대해서는 미국의 향후 무역확장법 제232조 자동차 관세 조치와 관련해 수입 쿼터 및 예외를 적용하도록 규정하고 있다. 즉, ▲캐나다와 멕시코산 승용차에 대해서는 각각 260만 대까지, ▲자동차 부품의 경우 캐나다산 부품은 324억 달러, 멕시코산 부품은 1,080억 달러까지 관세 조치에서 제외되도록 규정하고 있다. 또한 상품 협정문 부속서(Annex 2-C)를 통해서 멕시코산 자동차 및 부품에 대해서는 USMCA의 원산지 기준을 충족하지 못하는 경우 추가적인 면제 요건을 부여하고 있는데, 승용차 160만 대와 자동차 부품 1,080억 달러까지는 최대 2.5%의 최혜국대우(MFN: Most Favored Nation) 관세를 부과하도록 명시하고 있다.
⑵ 분쟁 해결
당초 미국은 NAFTA 당사국 간 반덤핑 및 상계관세 등 무역구제 조치와 관련하여 별도의 분쟁 해결 패널 설치 규정(제19장) 폐지를 요구하였으나, 결국 USMCA는 관련 규정을 제10장(무역구제)에서 유지하고 있다. 즉, 미국은 무역구제 조치와 관련한 분쟁 해결을 NAFTA 분쟁 해결 제도가 아닌 미국 국내 법정을 통해 해결하고자 하였으나 캐나다의 반대로 관철시키지 못하였다.
미국이 폐지를 원했던 ISDS 규정도 USMCA 제14장(투자)에 포함돼 있으나, 이는 미국과 멕시코 사이에만 적용되고, 미국과 캐나다 간에는 3년 후에 폐지하기로 결정하였다. 미국과 멕시코 간의 ISDS 규정도 기존의 NAFTA 규정보다 다소 제한적으로 적용되는데, 특히 국가의 계약 위반으로 인해 투자자에 대한 피해가 발생한 경우 제소자는 우선 피소국의 국내 법정을 통해 최종 판결을 받은 사건에 대하여 중재를 요청할 수 있다. 또한 제소자는 계약 위반사항 및 피해 사실에 대하여 알게 된 시점에서 4년이 지난 후에는 중재를 요청할 수 없도록 제한하고 있다.
⑶ 환율 및 비시장경제국과의 FTA
USMCA 제32장(예외 및 일반조항)의 제32.10조에 따라 협정 당사국은 비시장경제국(non-market country)과 자유무역협정(FTA)을 협상하고자 할 경우 다른 당사국들에게 FTA 협상의 목적을 협상 개시 3개월 전에 통보해야 하며, FTA 협상이 타결된 경우 협정 서명 30일 이전에 다른 당사국들이 협정의 본문을 검토할 수 있도록 해야 한다. 또한 비시장경제국과 FTA를 체결하고자 하는 협정 당사국 외의 다른 당사국들은 6개월 전에 사전 통지를 한 후 USMCA를 종료할 수 있으며, 협정 당사국이 비시장경제국과 FTA를 체결한 경우 나머지 당사국들 간 양자 협정으로 대체할 수 있음을 명시하고 있다.
USMCA 제33장(거시경제 정책 및 환율)은 협정 당사국에 대하여 국제수지의 효과적 조정 및 불공정한 경쟁우위를 확보하기 위한 환율 조작 행위를 자제할 것을 명시하고 있다. 각 당사국은 시장 기준을 따르는 환율 제도를 유지하고, 외국 환율시장의 개입을 통해 자국 통화의 경쟁적 평가절하를 지양하며, 거시경제 및 환율 안정화를 위한 경제 기반을 강화하도록 해야 한다.
⑷ 일몰 조항
USMCA 제34.7조는 협정 발효 16년이 지난 시점에 각 협정 당사국이 협정 연장을 희망하지 않을 경우 종료할 수 있다고 명시하고 있다. 협정 발효 후 6년이 지난 시점에 협정의 이행에 대한 공동심의(joint review)를 개최하여 당사국이 제출하는 권고사항을 검토하고 적절한 결정을 내리도록 규정하고 있다.
⑸ 기타 규정: 전자상거래, 국영기업, 환경, 노동 등
USMCA에 새로 도입된 전자상거래(제19장), 국영기업(제22장), 노동(제23장), 환경(제24장) 규정은 모두 미국이 탈퇴하기 전에 만들어놓은 환태평양경제동반자(TPP: Trans-Pacific Partnership) 협정의 해당 규정을 모두 차용하고 있다.
USMCA의 전자상거래 규정은 온라인으로 전송되는 디지털 제품의 수출입에 대한 무관세 적용, 디지털 제품에 대한 비차별 대우, 온라인 소비자보호 및 개인 정보 보호, 국경 간 데이터의 자유로운 이동, 컴퓨터 시설의 현지화 요구 금지 등을 규정하고 있어 TPP 전자상거래 규정의 내용과 거의 동일한 내용을 담고 있다. 즉, 북미 지역 내에서의 디지털 무역 활성화를 위해 필요한 시장 자유화 규정을 모두 도입하고 있다.
USMCA의 국영기업 관련 규정은 국영기업의 상업적 활동에 대하여 시장 원칙에 의거한 대우 제공, 국영기업에 대한 정부 보조금 제공 금지, 국영기업에 대한 투명성 증진 등을 의무화하고 있다. 따라서 국영기업이 거의 없는 미국, 캐나다와 달리 멕시코의 경우, 일반 기업과 경쟁하는 국영기업의 상업적 활동에 대한 정부 보조금 지급이 크게 제한을 받게 될 전망이다. 다만, 멕시코의 석유·가스 국영기업에 대한 정부 보조금 제공은 예외로 허용된다.
USMCA는 TPP의 노동 규정과 거의 동일한 내용을 도입하고 있어 노동자 권리 인정, 강제노동 사용 국가로부터의 수입 금지 등을 규정하고 있다. 반면 USMCA의 환경 규정은 TPP의 환경 규정보다 더 구체적으로 미국이 관심 있는 분야인 해양생물의 보존, 지속 가능한 수산물 관리 제도 운용 및 수산 보조금에 대한 금지를 의무조항으로 규정하고 있다. 이외에 환경보호 관련 국가별 보호 수준의 제정 권리 인정, 지구온난화 유발 물질의 생산 및 소비 규제, 공기오염, 해양 폐기물, 생물 다양성 등에 대해서는 권고 규정을 담고 있다.
3. USMCA 평가 및 미·중 통상 분쟁에 대한 함의
USMCA는 근본적으로 북미 지역의 시장경제 블록을 더욱 강화하여 미국의 제조업과 고용을 되살리는 것을 목적으로 하고 있다. 그러나 이 외에도 북미 지역을 통해 미국으로 유입되는 중국산 수출품의 미국 시장 진입을 원천적으로 차단하고, 미국 기업들의 중국 등 제3국 시장으로부터 미국 본토로의 복귀를 유도하여 기존의 중국 중심의 글로벌 생산망을 붕괴시키는데 그 부수적 목적이 있다고 평가할 수 있다.
미국이 그동안 중국에 대하여 2500억 불 규모의 관세 부과를 통해 중국 수출의 미국 시장 진입을 막아왔다면, 이번 USMCA 체결을 통해서는 중국산 제품이 캐나다와 멕시코를 통해 미국 시장으로 들어오는 우회수출 통로를 모두 차단하고자 하고 있다. 기존 NAFTA의 원산지 규정은 승용차의 원재료 및 부품의 62.5%를 역내 조달할 경우 무관세 혜택을 제공하였으나, 실제로는 우회수출을 통해 중국 등 제3국에서 제조한 부품도 무관세 혜택을 받을 수 있었다. 이를 차단하기 위해 USMCA의 자동차 관련 원산지 규정은 역내 조달 비율을 최대 75%까지 상향 조정하고, 이에 더해 미국산 철강 및 알루미늄의 사용 기준과 인건비 기준 충족을 의무화하였다. 결국 외국산 철강 제품은 미국의 철강 관세 면제를 받게 되더라도 USMCA에서 규정하는 역내 원산지 기준을 충족시키기 어려워 미국 내에서의 수요가 크게 하락할 것으로 예상된다. 또한 다른 자동차 부품의 경우에도 USMCA의 인건비 기준을 충족해야 하기 때문에 외국산 부품은 더 이상 가격 경쟁력 요소만으로 북미지역에 쉽게 진출하지 못할 것으로 보인다. 결국 트럼프 정부는 그동안 중국의 저렴한 인건비를 활용하기 위해 생산기지를 중국에 지어 운영해왔던 미국 기업들을 미국 본토로 다시 돌아오게 하여 미국 내 제조업 고용을 늘리고, 미국 중심의 글로벌 가치사슬을 확립하여 지속적인 경제성장의 기반을 강화하고자 하는 것으로 평가된다.
이 외에도 USMCA는 협정 당사국들에 대하여 비시장경제국과의 FTA 체결을 사실상 제한하는 내용의 규정을 도입하였다. 이는 캐나다와 멕시코가 앞으로 중국과 FTA를 체결하지 못하도록 하여 캐나다, 멕시코와 형성하고 있는 미국 중심의 지역 경제블록에 중국이 들어올 틈이 없도록 원천적으로 차단하기 위한 조치인 것으로 파악된다.
USMCA의 환율 조작 제한 규정은 그동안 미국이 체결한 FTA 규정으로서는 처음 도입된 것으로 평가된다. 이로써 캐나다와 멕시코를 직접 겨냥하고 있지는 않지만 앞으로 미국이 체결하게 될 FTA에 포함될 것으로 예상된다. 이 외에도 국영기업의 상업적 활동에 대한 정부 보조금 규제, 디지털 무역의 활성화를 위한 다양한 규정 및 지재권, 노동, 환경 관련 USMCA의 규정들은 미국이 향후 체결하게 될 FTA의 기본 양식(template)으로 적용될 것으로 보인다. 이에 따라 미국이 중국과 직접 FTA를 체결하지 않더라도 미국과 FTA를 체결한 국가들이 이와 같은 높은 수준의 시장 개방 규정들을 갖추고 있어 향후 중국의 수출시장 진입 및 투자 활동에 적잖은 영향을 미칠 것으로 전망된다. 현재 미국은 EU, 일본을 비롯하여 일부 아시아 지역 국가들과 양자 FTA를 협상 중이거나 협상 제안을 해놓은 상태이다.
USMCA는 ‘자유무역협정’이라기보다는 ‘보호무역협정’으로 평가될 수 있는 부분도 많은 것으로 분석된다. 신규 도입되는 대부분의 규정들은 위에서 살펴본 바와 같이 보호무역주의적 목적과 효과를 추구하고 있는 것으로 보인다. 관련 연구에 의하면, 지나치게 엄격한 원산지 규정은 역내산 생산품의 사용을 오히려 감소시키는 효과가 있는 것으로 나타난다. 또한 공공조달 시장의 보호는 소비자에게 비용을 전가하는 등 경제적 논리와도 맞지 않는 무역정책이다. 이는 WTO 체제에서 인정하고 있는 FTA 관련 규정과도 어긋날 가능성이 있는 것으로서, WTO 회원국은 FTA 체결 시 타 회원국에 대해서 FTA 체결 이전보다 무역 장벽을 더 높여서는 안된다고 규정하고 있다.
USMCA의 규정들을 살펴본 결과, 미국이 주창하는 무역적자 해소 명분을 내세우는 한편, 자국 시장 보호와 특정국의 자국 시장 진출을 차단하기 위한 목적이 다분히 내포되어 있는 듯하다. 미국과 FTA를 체결하지 않은 국가들은 확산되고 있는 지역 블록화 추세에 뒤처지지 않도록 서둘러 해당 역내 국가와의 교역 관계를 강화하는 등의 대응책을 강구해 나갈 것으로 보인다. 이와 더불어 미국과 중국 간의 통상 분쟁이 확산·전개되는 상황에서 미국 주도의 경제 블록화 움직임에 중국이 어떻게 대응해 나갈 것인지 귀추가 주목된다.
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