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1. ‘인도-태평양 구상’의 최근 변화 추이
2. ‘인도-태평양 구상’ 실현 상의 도전과 전망
미국의 대통령들은 자신의 임기 동안 국가 외교·안보 전략을 대내외적으로 공표하는 전통을 갖고 있다. 그러한 점에서 도널드 트럼프(Donald Trump) 대통령도 예외는 아니었다. 트럼프 대통령은 취임 10개월만인 2017년 11월 아시아 순방 중에 미국의 새로운 외교·안보 전략으로 ‘인도-태평양 구상(Indo-Pacific Initiative)’을 제시하였다.
트럼프 행정부의 ‘인도-태평양 구상’은 서태평양과 동인도양 해상의 연속성에 기초하여 1990년대 이래 미국의 전략 공간이었던 ‘아시아-태평양’ 지역에서 중심축을 서쪽으로 이동시켜 인도양을 포함시켰다. 다시 말해서 동 구상은 태평양으로부터 인도양까지의 영역을 자유롭고 개방되게 유지하기 위해(FOIP: Free and Open Indo-Pacific) 해당 지역 국가들과 포괄적이고도 다층적인 협력을 구축하는 것이었다.
미국의 전략 공간 중심축의 이동은 자연스럽게 버락 오바마(Barack Obama) 행정부의 ‘아시아 재균형(Pivot to Asia)’ 정책을 대체하고 새로운 파트너 국가와 전략 수단의 실행을 예고하였다. 그리하여 2010년을 전후하여 아시아 지역주의의 새로운 지리적 개념으로 ‘인도-태평양’을 채택한 국가들, 예를 들어서 일본, 인도, 호주는 미국 주도의 ‘인도-태평양 구상’에서 주요한 파트너로 자리 잡게 되었다.
최근 들어 트럼프 대통령의 ‘인도-태평양 구상’이 실행에 옮겨지고 있는 것으로 보이는 변화가 서서히 나타나고 있다. 따라서 소위 “쿼드(QUAD) 국가들”에 해당하는 일본, 인도, 호주 외에 해당 지역의 여타 국가들도 역시 이에 어떻게 대응할 것인지를 모색하고 있을 것으로 보인다.
1. ‘인도-태평양 구상’의 최근 변화 추이
미국의 ‘인도-태평양 구상’ 실행으로 볼 수 있는 변화의 하나는 미국이 지난 5월 31일 미국태평양사령부(USPACOM: United States Pacific Command)를 미국인도태평양사령부(USINDOPACOM: United States Indo-Pacific Command)로 명칭을 변경한 것이다. 이는 ▲인도양과 태평양 사이의 연결성 증가, ▲미국에 있어서 인도의 중요성 증가를 반영하는 상징적인 행위로 볼 수 있다. 즉 미국이 태평양과 인도양 수역의 해상 안보를 위해 인도와 방위 협력을 구축하려는 조치로 보인다.
USPACOM은 광대한 태평양 지역에서 미국의 모든 군사 활동을 관할하며, 약 37만 5천 명의 민간 및 군사 인력을 보유해 왔다. 그렇지만 비록 미국이 USPACOM의 명칭을 USINDOPACOM으로 변경하긴 했지만, 해당 지역에 군사력을 추가로 배치하는 징후는 아직 나타나지 않고 있다.
2016년에 미국과 인도는 수리와 보급을 위해 육군·공군·해군 기지의 상호 사용에 관한 협정에 서명하였다. 그리고 미국은 러시아의 방위 또는 정보 부문과 거래하는 국가를 제재하는 법에서 인도를 면제시켜 준 바 있다. 이는 트럼프 행정부가 ‘인도-태평양 구상’ 실행의 상당 정도를 인도와 결부시키고 있음을 말해준다.
미국의 ‘인도-태평양 구상’ 실현에 영향을 줄 수 있는 또 다른 변화는 인도가 인도-태평양 지역에서 자신이 맡을 역할을 제시한 것이다. ‘인도-태평양’이라는 명칭에서 볼 수 있듯이 미국의 ‘인도-태평양 구상’은 인도를 중심적인 행위자로 만들고 있다. 인도의 증대하는 비중 때문에 아시아-태평양 외교에서, 특히 지역 경제 성장과 발전에 유리한 해양 환경을 유지하는 데에서 인도의 중요성이 인정된 것이다. 반면에 인도의 경우, 미국의 ‘인도-태평양 구상’에 대한 지지는 자국의 중국 견제 전략을 보완하고 동아시아 지역 국가들과의 경제, 안보 관계를 맺어주는 ‘동방정책(East Policy)’ 강화의 기회가 될 것으로 보인다.
그러한 이유에서 지난 6월 초 싱가포르에서 개최된 아시아안보회의(Asia Security Summit), 일명 ‘샹그릴라 대화(Shangri-La Dialogue)’에 나렌드라 모디(Narendra Modi) 인도 총리가 참석하면서 높은 관심과 기대를 불러일으켰다. 모디 총리는 인도-태평양 지역에서 ▲인도가 동쪽으로는 미국, 서쪽으로는 아프리카를 경계로 하는 광역 인도-태평양 공간에서 연결자 역할을 하며, ▲자유주의 국제질서에 대한 일반적인 약속으로서 원칙, 법치, 국가 간 평등을 강조하고, 자유롭고 개방적이며, 포용적이고 특정 국가를 배제하지 않으며, 주권, 영토 보존, 국가 간 평등을 존중하는 공통의 규칙에 기초한 질서가 작동하는 인도-태평양 지역을 수립하는 비전을 제시하였다.
모디 총리의 ‘인도-태평양 구상’은 미국의 그것과 반드시 일치하는 것은 아니다. 우선 미국이 인도를 인도-태평양의 서쪽 한계로 설정하는 것과는 달리, 인도는 인도양 전체를 포함하는 것으로 인식한다. 그리하여 인도가 인도-태평양의 정중앙에 위치하면서 “적극적 동방정책(Act East Policy)”의 일환으로 동남아시아국가연합(ASEAN: Association of SouthEast Asian Nations) 지역과의 협력을 중요시한다. 그리고 모디 총리는 원칙적 차원에서 인도를 자유주의 국제질서의 챔피언으로 자리매김하고자 하는 의지를 드러내고 있다.
2. ‘인도-태평양 구상’ 실현 상의 도전과 전망
‘아시아-태평양’이라는 용어는 1990년대에 아시아에서 미국의 역할을 가속화하는 기능을 수행한 바 있다. 마찬가지로 ‘인도-태평양’이라는 용어도 트럼프 행정부에서 유사한 기능을 할 것으로 보인다. ‘인도-태평양 구상’은 트럼프 행정부에서 아시아 전략의 틀이자 적극적인 수단이라 할 수 있다. 미국의 ‘인도-태평양 구상’은 ▲중국의 지역 지배력과 행동을 견제하면서 ▲미국의 지도력을 유지하면서 지역 안보 어젠다의 중심이 되려는 전략인 것이다. 부연하면, 트럼프 행정부에 있어서 ‘인도-태평양 구상’은 중국에 대한 미국의 동맹 및 파트너 국가들과의 협력을 강화하려는 의지가 담겨 있다고 본다.
⑴ 도전 과제
최근의 변화에도 불구하고 트럼프 행정부가 ‘인도-태평양 구상’을 실현하는 데 있어 몇 가지 어려움에 직면해 있음이 발견된다. 첫째, USPACOM을 USINDO- PACOM으로 명칭을 변경한 것은 상징적인 행위일 뿐, 더 광범위한 전략과 연결되지 않으면 큰 의미가 없을 것이라는 점이다. ‘인도-태평양 구상’을 적극적으로 실현하려면, 미국은 광범위한 인도-태평양 공간에 상응한 재원을 투입하고 추가적인 구체적 조치를 취해야 한다. 그런데 ‘인도-태평양 구상’을 발표했던 당시 트럼프 행정부가 동 구상을 체계적인 전략으로 전환시킬 수 있을 것인지 불확실성이 존재하였고, 그 불확실성은 여전히 존재하고 있다.
트럼프 행정부의 외교정책에서 중국 견제가 높은 우선순위를 차지하고 있는 것으로 보이나, 이와 관련해 체계적으로 접근하고 재원을 투입하는 것처럼 보이지는 않는다. 트럼프 대통령의 정부 재정 배분 상의 우선순위와 미국 우선주의, 양자주의 선호로 볼 때, 다양한 국가들과 다층적인 협력을 구축해야 하는 ‘인도-태평양 구상’을 체계적으로 실행할 수 있을지는 의문이다.
둘째, 미국의 ‘인도-태평양 구상’에서 인도의 중요성은 부인할 수 없지만, 모디 총리의 연설을 통해 짐작해보건대 인도가 미국의 ‘인도-태평양 구상’에 어느 정도 전념하고 있는지는 확실하지 않다. 독립 이후 비동맹주의를 주도해왔던 인도가 2010년대 들어서 이를 약화하였다고는 하지만, 그것이 다른 국가와 동맹을 맺을 가능성을 의미하고 있지는 않다. 그리고 인도가 중국을 경계한다고 하더라도 중국과의 관계를 악화시킬 정도로 미국의 ‘인도-태평양 구상’에서 적극적인 역할을 담당할 것으로 보이지 않는다. 또한 인도는 중국과 함께 BRICS(Brazil, Russia, India, China, South Africa) 회원국이다. 다른 한편, 인도가 미국의 ‘인도-태평양 구상’의 핵심 파트너라면 일정 정도 비용을 분담해야 하는데, 인도는 그러한 의지와 능력을 갖추고 있지 않을 수 있다.
⑵ 평가 및 전망
그렇다면 이행 단계에 있는 미국의 ‘인도-태평양 구상’이 어떤 접근법을 취해야 효과적인가 라는 질문이 남는다.
트럼프 행정부의 ‘인도-태평양 구상’이 지역 안보 차원에서 전략 공간의 지리적 범위를 확장시킨 것은 사실이나, 쿼드 국가들을 포함하여 구성원과 구성 방식에서 지역 안보 체제에 근본적인 변화를 가져올 수 있는 시도는 진전을 이루지 못한 채 여전히 기존의 양자 안보 체제에 의존하고 있다. 비록 경제적 양자주의 선호, 파리기후변화협약에서 탈퇴, 트럼프 대통령의 즉흥적 외교 행보가 글로벌 리더로서의 미국의 신뢰도 유지에 긍정적이지는 못하지만, 아시아-태평양 지역에서 미국의 전략적, 군사적 존재에는 변함이 없고 여전히 깊이 관여되어 있다.
미국은 남중국해에서 ‘항해의 자유 작전(FONOP: Freedom of Navigation Operation)’을 지속하고 있으며 북한에 대한 경제, 군사적 압박을 아직은 유지하고 있다. 비록 오바마 행정부의 “원칙 있는 안보 네트워크(principled security network)”와 아베 신조(安倍晋三) 일본 총리의 “민주주의 안보 다이아몬드(Democratic Security Diamond)” 또는 “민주주의 동맹(Democratic Alliance)” 전략이 ‘인도-태평양 구상’의 수립을 진척시켰을 수도 있겠지만 허브 앤 스포크(Hub-and-Spoke)의 양자동맹 체제를 대체하지는 못하고 있다.
트럼프 행정부의 ‘인도-태평양 구상’이 당면한 어려움은 오바마 행정부가 ‘아시아 재균형’ 전략을 실행에 옮기던 과정을 상기시킨다. 오바마 행정부의 ‘아시아 재균형’ 전략은 중국의 지역 지배력을 견제하면서 미국의 지도력을 유지한다는 안보적 고려에서 시작되었지만, 새로운 안보 체제를 수립하기보다는 기존 양자 동맹 체제를 강화하는 수준에 머물렀고, 대신 경제 분야에서 다자 구조, 즉 환태평양경제동반자협정(TPP: Trans- Pacific strategic economic Partnership) 체결을 통해서 중국을 견제하는 방식으로 선회하였다. 이로써 ‘아시아 재균형’ 전략이 내포하고 있는 중국과의 직접적인 경쟁성을 완화하고 경제적 상호의존으로 안보 갈등을 관리하는 효과를 가져왔다. 단순하게 표현하면, 오바마 행정부의 ‘아시아 재균형’ 전략은 안보에 대해 지경학적으로 접근한 것이었다.
이런 맥락에서 트럼프 행정부의 ‘인도-태평양 구상’도 실행 상에 좀 더 지경학적인 접근법을 채택할 필요가 있다고 본다. 트럼프 행정부가 가까운 시일 내에 인도-태평양 지역에서 “쿼드 국가들”을 중심으로 한 새로운 안보 체제를 수립하는 것이 어렵다면, ‘인도-태평양 구상’도 다자 경제 구조의 구축을 수반하는 것이 안보 목표를 달성하는 데에 도움을 줄 것으로 여겨진다.
미국의 ‘인도-태평양 구상’에서 해상 안보의 근거는 강하지만 경제적 논리는 취약한 편이다. 아시아-태평양 지역주의에는 무역 자유화, 투자 촉진, 규제 조화와 같은 경제 이슈가 주도적이었던 반면, ‘인도-태평양 구상’에서는 주도적인 경제 이슈가 상품과 에너지 해상교통로의 개방을 보장하는 것에 한정되어 있다. 현재의 ‘인도-태평양 구상’은 ‘아시아-태평양’에서 ‘인도-태평양’으로 지리적 프레임을 확장시키고 있지만, 기능적으로는 ‘안보’와 ‘경제’ 중에서 단순히 안보로 축소시키고 있다. 그리하여 미국의 ‘인도-태평양 구상’은 무역과 같이 국제적 갈등을 관리할 수 있는 기제가 결여될 가능성도 배제할 수 없다.
따라서 미국의 ‘인도-태평양 구상’은 지역과 지역 강대국들의 통합뿐만 아니라 ‘지정학’과 ‘지경학’적 이익의 결합으로 나아갈 필요가 있다. 미국이 ‘인도-태평양 구상’의 주된 추동력을 경제적 상호의존으로 보완시킬 때에 ‘인도-태평양 구상’의 안보 목표도 함께 진전될 가능성이 존재한다. 그러한 경우에 역내 공통위협에의 집단 대응 필요성을 인식한 국가들이 트럼프 대통령의 ‘인도-태평양 구상’에 적극 지지를 표명함은 물론 참여도 가능할 것이다.
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