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현지정책연구과제 2010-1
새로운 글로벌 거버넌스의 모색
- G-8과 G20의 비교분석을 중심으로 -
요약
2008년 가을 미국발 금융위기의 전세계적 확산에 따라, 당면한 경제위기
극복을 위한 세계적 대응조치 차원에서 같은 해 11월 미국 워싱턴에서 개
최된 G20 정상회의는 런던(2009.4) 피츠버그(2009.9) 토론토(2010.6) 회의
를 거쳐 2010년 11월 서울 회의로의 연속성을 확보함으로써 1970년대 중반
이래 국제경제 질서를 관리해 온 G-7/G-8을 대체해가는 양상이다.
기후변화, 에너지 안보 등 국제 현안들에 대한 정치경제적 대응 필요성
증대, 경제력에 상응한 중국 러시아 등의 정치력 증가, 최근 미국 대외정책
의 다자협력 강조 등의 국제환경 변화를 감안해 볼 때, 향후 G20 개최의
연속성 확보는 비단 경제뿐만 아니라 정치 분야에서도 중요한 의미를 시사
한다.
G20 정상회의와 관련해 경주될 한국의 외교적 노력들은, 세계경제 문제
를 비롯한 ‘비군사 현안’들을, 한반도를 넘어 ‘세계적 차원’에서 다루어 나
간다는 점과 함께 ‘다자협력’ 강화에 중요한 전환점을 마련해 준다는 점에
서 21세기 한국 외교의 새 지평을 여는 계기가 될 것이다.
11월 서울 G20 정상회의는 비G-8 국가에서는 처음으로 개최되는 정상
회의이자, 2009년 9월 피츠버그 정상회의에서 정례화가 결정된 이후 G-8
과는 무관하게 독립적으로 개최되는 최초의 회의라는 점에서 향후 G20의
발전을 가름하는 분수령적인 성격을 띤다.
G20이 가지는 장점으로는 첫째, G-8보다 월등히 폭넓은 대표성을 지닌
다는 점이다. G20은 G-7 국가들 외에도 소위 “BRICs”로 불리는 국가들과
다수의 신흥국들을 망라하고 있어, 세계 총생산의 80%를 상회하는 국가들
로 구성되어 있다. 현재 60% 수준으로 떨어진 G-8의 세계경제 상의 점유
율을 비교적으로 상기해보면, G20의 대표성은 뚜렷하다.
둘째, G-20 재무장관 회의의 경험이다. 10년 넘게 운영되어 온 G-20 재
무장관 회의의 경험은 G-8 외에 다수의 국가가 포함된 G20 정상회의를
운영해 나가고 발전시켜 나가는데 중요한 자산이 된다.
셋째, 상호 연관된 이슈들을 다룰 수 있는 능력이다. 최근 국제사회가
직면하고 있는 현안들, 특히 기후변화, 에너지안보, 식량안보 및 개발 문제
들은 한편으로는 경제와 안보의 전통적 경계를 넘어 연계되어 있으며, 다
른 한편으로는 이슈 간에 기능적인 측면에서 긴밀히 연관되어 있다. 또한
대부분의 주요 이슈들의 해결 방안을 모색해 나가는 데에는 문제의 발생과
깊이 관련되어 있거나 그 영향을 가장 크게 받는 국가들의 참여가 필수적
임을 상기해 보면, G-8 국가 외의 다수 신흥국들이 참여하는 G20의 유용
성을 인정하게 된다.
반면에, G20 정상회의도 나름의 취약성을 지니고 있는데, 첫째, 미국 주
도력의 필수 불가결성이다. 현재의 국제정치경제적 상황은 미국이 단독적
으로만 문제를 해결할 수 없게 되었음도 사실이나, 미국의 주도 없이는 어
떠한 문제도 해결하지 못한다는 엄연한 현실을 보여 주고 있다(neither US
alone, nor without US). 이러한 상황 인식은 여전히 G-8에서 보인 미국의
압도적인 영향력이 G20의 과정에서도 유효함을 말하는 것으로, G20이
G-8과의 실질적 차이를 보여 주기에는 구조적 제약 요인이 있음을 일깨워
준다.
둘째, G20 참여국 간의 이견 가능성이다. G20 참여국 중, 특히 BRICs
국가들은 다음 세대 최강대국으로의 부상을 노리고 있어, 이들 국가 간의
경쟁이 의견 합일을 어렵게 할 가능성이 있다. 또한 기존 G-7 국가들의
이들에 대한 정치적 견제도 당연히 예상할 수 있어, G20 내에서의 의견
조정은 더욱 어려울 수 있을 것이다. 또한 G-7, BRICs에 포함되지 않는
신흥국들이 중견국가(middle power)로서 공동의 이해를 공유하지 못할 경
우에는 G20이 다기한 의견의 각축장으로서 “talk-shop”의 부정적인 면모
를 보일 수도 있을 것이다.
셋째, 주요 이슈에 대한 접근 방식의 혼재이다. 비록 G20이 최상위 협의
체로서 금융 문제는 물론 향후 개발, 기후변화 등 상호 연관된 문제를 다룰
수 있는 어느 정도의 정당성과 능력을 갖추고 있다고 하더라도, 다기한 이
슈들이 현재 여러 층위를 가지는 다양한 경로로 다루어지고 있어, 종합적이고도 유효한 접근을 해나가기가 용이하지 않다는 점이다.
따라서 G20의 발전은 아직도 장래의 일이고, 이루어지기 위해서는 많은
난관들을 헤쳐 나가야 하는 현실 속에서, G-8이 나름의 장점을 아직도 지
니고 있음을 고려해 보면, G-8과 G20이 각각의 장점을 최대한 살리는 가
운데 공존해 나가는 기간이 어느 정도 지속될 것으로 보는 것이 타당하리
라 생각된다.
G-8의 역사적 경험으로부터 G20의 향후 발전을 위한 과제들을 도출해
보면, 다음과 같다.
첫째, G-8의 동질성과 G20의 이질성 간의 대조로서, 협의체의 주체 구
성(‘Who’)과 관련된 문제이다. 즉, 대외적인 측면(with-out)과 대내적인
측면(with-in)에서 회원국 구성 문제와 함께 정당성 문제를 제기하고 있
다. 대외적으로는 UN 192개 회원국 중 다수가 소외(marginal majority)된
채 국제경제와 관련된 주요 결정이 내려지고 있다, 대내적으로는 EU 국
가들이 지나치게 많이 참여하는 데서 발생되는 유럽의 과다대표성(overrepresentation)
문제와 아울러 향후 G20 정상회의의 발전 과정에서 G-7,
BRICs와 여타 중급국가라는 3대 그룹 국가군 간의 지나친 경쟁 가능성도
배제하지 못할 것이라는 점이다.
G-7이 동질성에 기반을 두어 나름대로 합의 여건을 조성하여 왔다면,
G-7, BRICs와 여타 중급국가라는 3대 그룹의 국가군으로 대별되는 G20은
이질성을 여하히 극복해 나가야 하는가의 어려운 과제를 안고 있음을 알
수 있다.
소수 국가들의 조직이라는 데서 오는 비판과 관련해서는 G20 회원국들
이 국제경제의 90%를 점유하고 있다는 현실과 주요 결정을 위한 소수의
유용성으로 설득을 해 나가면서, 세계경제의 균형된 성장을 위한 개발 문
제를 비롯한 실효성 있는 조치들을 강구해 나감으로써 실질적인 차원에서
정당성을 확보해 나가야 할 것이다. 그러나 예외적인 참여 국가 문제와 국제기구의 참여 폭 등은 가능한 조속한 시일 내에 정리된 입장이 나와야
할 것으로 생각된다.
둘째, G-8의 내구성과 G20의 발전가능성 간의 긴장으로서, 협의체가 다
뤄 나가야 하는 의제 범위(‘What’)와 관련된 문제이다. G20 정상회의는 작
금의 경제위기에 대처해 나가는 데 있어서 기존 체제의 근본적인 개혁
(reform of)은 현실적으로 어렵기 때문에 체제의 보완적 개선(reform within)
이 강구되고 있으며, 이는 기존 국제경제기구와 제도의 토대 위에서 이루
어지고 있다.
G20이 비록 경제 영역에 아직 머무르고 있으나, 힘의 새로운 분포나 세
계화에 따른 주요 이슈 간의 연계 경향을 감안하면, 향후 영역의 확대는
불가피할 것으로 전망되고, 양 협의체의 중복 문제에 직면하게 될 것이다.
그러나 G-8과 G20의 공존이 어느 기간 불가피하다면 현재 G20이 풀어야
할 과제는 여하히 G-8과 G20 간에 효율적인 분업구조를 만들 것인가가
될 것이다.
G20이 향후 존재이유의 확보를 위해서는 금융 외에 개발, 기후변화 및
에너지 등 또 다른 경제 문제이면서도 기존의 G-7/G-8 국가들만으로는 해
결이 불가능한 의제들을 점차 다루어 나가야 한다. 또한 합의된 Framework
의 틀 속에서 불균형 문제 치유를 위한 최선의 방안을 강구해 나감에 있어
지나친 외환을 보유해야 하는 부담을 덜어 줄 수 있는 글로벌 금융안전망
(Global Financial Safety Net)을 구축하는 방어적 방안과 함께, 개발격차
를 축소시킴으로써 추가수요를 창출해 나가는 적극적 대처방안들이 추진
되는 것이 바람직할 것이다.
셋째, 소수로 구성된 G-8과 다수 회원국을 가진 G20 간의 대비로서, 어
떠한 협의체 운영 방안(‘How’)을 채택할 것인가와 관련된 문제이다. 이는
넓은 의미에서 G20의 제도화를 여하히 이루어 나가야 하는 문제로 귀결될
것이다.
최근 목도하고 있는 유럽의 재정 위기와 이에 따라 나타나는 위기감, 그리고 시대의 변화를 반영하는 필연적 발전 추세를 감안할 때, G20 정상회
의는 위기관리(crisis management)의 역할에서 더 나아가 글로벌 거버넌
스의 운영위원회(steering committee)로 발전해 나가야 함은 명백한 사실
이다.
G20이 제도화(institutionalization)의 과정을 통해 적절한 운영 방식을
모색해 나갈 수 있다면, 저수준의 제도화로 인해 냉전이후 시대 대두된 새
로운 의제들에 효과적으로 대처하지 못하고 그 조직적 한계를 노정하였던
G-8의 전철을 피할 수 있을 것으로 생각된다.
G20 서울 정상회의를 앞두고 한국은 지난 4차에 걸친 G20 정상회의 발
전 과정에서의 제반 합의들의 이행 작업에 만전을 기해야 할 것이며, 나아
가 G20 체제가 최상위 협의체로서 기능케 하기 위한 제도화의 노력을 시작
해야 할 것이다.
제도화의 범주에는 다양한 과제들이 포함될 수 있는데, 무엇보다 우선되
어야 할 것은 회원국 구성의 확정이다. G20 정상회의의 구성은 중 장기적
으로 효율적인 글로벌 거버넌스 구조를 염두에 두고 필요에 따라 유엔 안
보리(UNSC)의 개편에 맞추거나, 국제통화금융위원회(IMFC)와 동일화 하
는 등의 방안을 검토해 볼 수 있을 것이다. 그러나 단 중기적으로는 G-20
재무장관 회의에 기초한 현 구조를 유지하는 것이 발전 모색기에 추가적인
정치적 부담을 가지지 않은 현명한 방안일 것이다.
회원국 구성과 관련된 또 다른 중요 사안으로서는 연례회의 개최국 순번
에 대한 규칙 설정의 문제가 있다. 지금까지처럼 그때그때(on an ad-hoc
basis) 정하지 말고, 회원국 구성을 확정한 후, 이를 G-7 중심의 ‘제1 그룹
(group 또는 caucus)’, BRICs를 중심으로 하는 ‘제2 그룹’과 함께 중급국가
들(middle powers)로 구성되는 ‘제3 그룹’으로 나누고, 그룹별 순환제를 도
입하는 방안을 고려해 볼 수 있을 것이다.
G-8 정상회의에 연이어 G20 정상회의가 개최되면서 G-8과 G20의 차별
성을 확보하는 노력을 함으로써, 결과적으로 G-8은 안보 전반, G20은 경제 관련 문제로 가닥을 잡게 되었다. 이는 향후 G20의 위상을 공고화해 나가
는데 중요한 시사점을 가지는데, 우선은 G-8과의 차별성을 염두에 두고
G20의 발전을 위한 적정 과제를 선정하는 작업이 긴요하다는 점이다. 이러
한 견지에서 볼 때, 이미 제시되고 합의된 개발과 금융안전망 외에도 G20
의 지속적 발전을 위해서는 다른 주요 국제 이슈, 예컨대 기후변화 대응
또는 녹색성장 강구 등 경제와 관련된 새로운 의제의 추가 가능성도 검토
해 나가야 할 것이다.
아울러 당분간 병존하게 될 G-8과의 협력 관계 구축도 중요한 과제로
대두되게 될 것이므로, G20 의장국의 G-8 상시 초청 방안, G-8 G20 세르
파 연석회의 등 다양한 방안의 검토가 있어야 할 것이며, 금번 G-8 정상회
의에서 처음 채택된 이행보고서(accountability report) 사례를 G20에서도
도입하는 동시에, G-8과 G20 간에 동일한 평가 기준을 마련하는 작업도
시도해 볼 가치가 있다.
G20은 G-8을 훨씬 상회하는 회원국 수 때문에, 현실적으로 G-8의 장점
이었던 비공식성과 정상 간의 친밀한 대화 등을 통해 국제 현안을 다루어
나갈 것으로 기대하기는 어렵다. 따라서 G20이 발전 과정에서 생산적인
대화를 투명성 있게 전개해 나가기 위해서는, 그리고 회의 준비 외에 기록
보존과 사후평가 업무 등을 아울러 수임해 나가기 위해서는 작으면서도
신축성 있는(lean and flexible) 새로운 개념(일명, “Transformer Concept”)
의 상설 사무국의 지원이 필요하다고 판단된다.
11월 서울 정상회의는 “고위험 고수익”(high risk, high return)이란 표
현대로 주최국 한국의 외교 역량을 시험받는 기회가 될 것이다. 따라서 얼
마 남지 않은 짧은 기간을 최대한 활용하여 제반 이슈에 대한 준비를 철저
히 해 나가되, 이슈의 우선순위를 설정하여 중 장기적인 검토가 필요한 사
안들에 대해서는 소위 “비전그룹”(Vision Group: VG)을 선정하여 장기발
전 계획을 준비하여 2012년 멕시코 정상회의에 보고하도록 하면, 연속성을
확보하면서도 당장의 부담은 경감하는 방안이 될 수 있을 것이다.
한편, 한국은 G20의 제도적 발전을 최우선으로 하되, 상기한 경우에 대
처할 수 있는 대비책(fall-back position)도 아울러 강구해 두어야 할 것이
며, 그 경우에도 VG의 운영은 기존 ‘G-8 확대론’의 확산을 제어하는 반면
G20의 내구성을 강화한다는 차원에서 유용한 의미를 지니게 될 것으로 사
료된다.
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