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정책연구시리즈 2002-8
미국의 反테러전쟁과 WMD 확산방지 정책
교수 김 성 한
外 交 安 保 硏 究 院
요 약
아프간 전쟁이후 미국의 제2단계 반테러전쟁의 목표는 WMD를 이용한 테러 가능성을 차단하는 것이다. 미국은 종래의 봉쇄․억지정책에서 진일보, 대미 WMD 사용위험이 있는 적대국 및 테러조직에 대한 ‘선제공격’(preemptive strike) 방안을 신국가안보전략의 일환으로 추진 중이다.
9․11 테러이후 미국의 부시 행정부는 강력한 군사력을 바탕으로 힘을 통한 평화를 구현한다는 목표아래 1) 미국적 국제주의 강화; 2) 재래식․핵전력 증진을 통한 대테러정책 수행(NPR); 3) 선제공격 독트린 도입(2002 국가안보전략보고서) 등으로 특징지어지는 ‘공세적 현실주의’ 외교를 신안보전략의 핵심으로 채택하였다. 부시 행정부는 백악관이 작성한 국가안보전략보고서(The National Security Strategy of the United States: 이하 NSS)를 통해 테러 및 WMD 위협 제거를 국가안보정책의 최우선 목표로 설정하고, 필요시 단독행동 및 선제공격(preemptive strike) 불사, 그리고 이를 위한 반테러 국제연대 및 동맹강화의 필요성을 역설하는 공세적인 안보전략을 제시하였다.
NSS는 이라크와 북한 등 소위 불량국가(rogue states)에 의한 WMD 개발 및 공격 가능성에 대비하고, 이들 불량국가가 후원하는 테러집단에 의한 WMD 위협 방지 필요성을 역설하였다. 이라크는 생화학무기는 물론 핵무기 획득까지 시도하고 있고, 북한도 지난 10년간 전세계 탄도미사일 주공급원으로 WMD 개발을 지속하고 있다는 점이 지적되었다. 불량국가 및 테러집단의 WMD 획득을 저지하기 위해 1) 기존의 다자간 비확산(non-proliferation) 체제(예: NPT, MTCR, CWC, BWC)를 강화하는 한편; 2) 적극적인 반확산(counter-proliferation) 노력을 통해 위협이 가해지기 전에 위협요인을 제거하고; 3) WMD 피해 발생시 효과적인 사후대응관리(consequence management) 등을 포함하는 포괄적인 대 WMD 전략을 추구한다는 것이다.
NSS는 냉전시대의 억지(deterrence) 및 봉쇄(containment) 전략과 같은 피동적인 방법으로는 새로운 안보위협에 대처할 수 없으므로 선제공격의 불가피성을 역설하였다. 냉전시대 미소간의 억지전략은 상대방으로부터의 보복으로 인해 공멸을 초래할 것이라는 전제 하에 상대방에 대한 공격을 자제하는 ‘합리성(rationality)’에 바탕을 두고 있으나, 합리성을 부인하는 테러집단이나 합리성을 보장할 수 없는 실패한 국가(failed states)의 경우 새로운 대응방안이 필요한 상황이라는 것이다. NSS에서 규정한 선제공격의 범위는 국제법상 ‘정당한 행위’로 인정되어 왔던 “임박한 적의 공격 직면시 사전 공격”에서 “대미 위협을 저지하기 위해 임박한 공격 증거가 없더라도 공격”할 수 있다는 ‘예방적 전쟁’(preventive war)까지 포함한다.
NSS는 선제공격이 필요할 경우라도 신중하게 취해져야 하며 1) 정보수집 강화, 2) 동맹국과의 협력, 3) 군사개혁 등이 뒷받침되어야 한다고 강조하였으나, ‘남용’ 가능성에 대한 국제사회의 우려를 증대시켰다. 테러단체가 테러 의사를 표명한 경우는 ‘임박한 위협’으로 간주하여 정당성 확보가 가능하나, 불량국가에 적용할 경우에는 선제공격의 목적이 불량국의 무장해제인지 체제전복인지에 대한 구분이 모호하며, 체제전복을 추구할 경우 국제정세의 불안을 야기함으로써 무장해제에 비해 정당성 확보가 곤란하다는 문제점이 있고, 특히 예방적 체제전복을 시도할 경우에는 불량국의 WMD 사용 욕구를 자극할 우려가 상존한다.
대외안보전략 못지 않게 부시 행정부가 심혈을 기울이고 있는 분야가 바로 본토방위체계의 강화이다. 부시 행정부는 국토안보 정책목표로 1) 미 본토에 대한 테러공격 예방; 2)미국의 대테러 취약성 개선; 3) 테러발생시 피해 최소화 및 신속복구 등 3대 우선 순위를 지정하고 이를 위한 ‘국토안보부’(Department of Homeland Security)를 설치하였다.
부시 행정부의 국토안보 정책은 1) 공항여객기에 대한 안전조치 및 테러범 잠입차단을 위한 국경보안을 강화하고; 2) 사법기관과 정보기관의 데이터베이스를 연계시켜 광범위하고 신속한 정보공유체계를 구축하며; 3) 대량살상무기 공격에 대비, 초기 대응인력들에 대한 훈련을 실시하고 장비를 개선하며, 해독제 개발에 주력하는 것을 골자로 하고 있다.
적대국 및 테러조직들은 WMD 획득을 지속적으로 추구하고 있으므로, 이들의 WMD 보유는 미국 및 동맹국 안보의 최대의 위협이 된다. 미국의「WMD 대응전략 보고서」는 WMD 위협에 효과적으로 대응하기 위해 반확산(counter-proliferation), 비확산(non-proliferation), WMD 피습후 사후조치 강화 등을 3대 WMD 대응전략으로 규정하였다.
이러한 전략의 실현을 위해 미국은 WMD 운반체계 및 관련기술과 시설 등에 대한 정보수집 및 분석능력 증진을 위해 정부, 사법, 군 당국간의 협조 및 우방국과의 정보협력을 강화해 나갈 것으로 보인다. 그리고, 미국은 WMD의 신속하고 효과적인 추적, 분석, 차단, 파괴 등을 위한 첨단기술 차원의 연구 및 개발을 촉진하고, WMD는 미국뿐만 아니라 동맹 및 우방국 등 국제사회의 광범위한 위협이라는 점에서 국제적 협력체제를 강화해 나갈 것이다. 특히, 적대국 및 테러집단과 WMD 수출 및 수입국별로 각각의 실정에 적합한 대응전략을 수립해 나갈 것이다.
미국 부시 행정부는 WMD 위협과 관련하여 1) 선제공격, 억지, 차단, 보복조치 등 강력한 반확산; 2) 외교, 수출통제, 다자군축체제 강화 등 비확산; 3) WMD 피격시 대책 마련을 3대 전략으로 제시하고, 이를 위해 WMD 관련 정보 수집 및 분석능력 제고, 연구개발 및 국제사회의 협력 강화, 적대국 및 테러조직별로 차별화된 대응전략을 천명하였다. 이와 더불어 적대국이 미국이나 동맹국에 대해 WMD로 공격할 경우에는 핵과 재래식 무기 등 모든 수단을 동원하여 보복할 것을 다짐하였다.
미국의 반테러전쟁 수행과 WMD 반확산정책의 전개를 고려할 때, 국제적 차원에서의 노력과 더불어 국내적 차원에서의 포괄적 대비책이 요구된다. ‘테러시대’의 새로운 안보위협은 과거의 전통적 안보위협에 대한 대응과는 상이한 처방을 필요로 한다. 안보위협을 인간안보에 대한 위협이라는 측면에서 이해하고 포괄적 대응 시스템을 구축해야 한다.
한국은 앞으로 보다 많은 국제회의나 스포츠 축제 등을 유치하게 될 것이므로 국제테러에 대한 취약성이 그만큼 높아지게 될 것이다. 따라서 현재 미국이 국토안보정책의 일환으로 추진하고 있는 제반 조치들에 대해 각별한 관심을 기울일 필요가 있다. 부시 행정부의 국토안보정책은 1) 공항 및 여객기에 대한 안전조치 및 테러범 잠입 차단을 위한 국경보안을 강화하고, 2) 사법기관과 정보기관의 데이터베이스를 연계시켜 광범위하고 신속한 정보 공유체제를 구축하는 한편, 3) 핵․생화학 등 대량살상무기 공격에 대비, 지역 초기대응인력들에 대한 훈련을 실시하고 장비를 개선하며 항생제․백신비축 및 해독제 개발 등에 주력하는 것으로 요약된다.
그러나 이러한 국토안보정책은 2001년의 항공기 및 탄저균 테러와 같은 유사사태 재발방지에만 주력함으로써 미래형 테러가 아닌 과거의 테러 유형에만 집착하여 사회전반의 취약성을 보완하는 포괄적인 대응책을 제시하지 못하고 있다는 비판이 제기되고 있다. 또한 미국내 테러에 대비한 주요 시설물 보호에만 치중하여 잠재적 테러범 추적 및 위험물질에 대한 접근 차단 등의 초기단계 예방조치도 간과하고 있다는 비판도 거세다. 우리는 이러한 점들을 참고하여 보다 개선된 대응책을 마련해야 할 것으로 보인다.
마지막으로, 우리는 기본적으로 한미동맹이라는 쌍무적 축과 국제군비통제 레짐이라는 다자축을 양 축으로 하여 미국의 WMD 비확산 정책에 협조할 필요가 있다. 물론 전자는 주로 한반도 군비통제와 관련하여 유지해야 할 기본 축이라고 할 수 있고, 후자는 다자간 국제군비통제 레짐의 강화라는 차원에서 추구해야 할 축이므로 다자주의에 대해 다소 회의적인 미국과 이해 관계가 상충될 수 있다. 따라서 양 축간의 적절한 조화가 필요하다.
미국의 입장에서 볼 때, 향후 테러와의 전쟁을 효과적으로 수행해 가기 위해서는 90년대 이후 지속적으로 진행되어온 다자적 국제군비통제 노력에 힘을 실어줘야 할 상황이다. 테러와의 전쟁은 미국 혼자만이 수행할 수 있는 ‘전쟁’이 아니며 다른 나라의 협조가 필수적이다. 미국 본토는 물론 해외주둔 미군 그리고 미국의 동맹국들에게 가해지는 테러를 방지하기 위해서는 경소형 무기에 대한 규제는 물론 대량살상무기(WMD)에 대한 국제사회의 통제노력이 결실을 봐야 한다. 특히 최근 미국을 비롯한 전세계의 관심을 촉발시킨 생화학 테러 위협은 BWC 및 CWC를 통한 국제레짐 구축의 필요성을 다시금 환기시켰다고 할 수 있다.
국제군비통제의 효율성이라는 관점에서 볼 때 범세계적 군비통제 노력과 더불어 지역기구를 활용한 군비통제 노력이 병행될 때 상호 ‘시너지’ 효과를 기대할 수 있다. 지금까지 국제군비통제 과정은 미국의 관심이 저하될 경우 모멘텀이 상당히 상실되었다는 점을 상기할 때 테러사태로 인해 범세계적 국제기구 그리고 ARF나 OSCE와 같은 지역 다자협력기구에 대한 미국의 관심 제고는 국제군비통제 과정에 활력을 불어넣을 수 있다. 이런 의미에서 한국은 ARF를 통한 다자간 군비통제에 대한 비전을 제시할 필요가 있다. 핵무기 확산문제는 주로 미국을 비롯한 안보리 5개 상임이사국을 중심으로 한 NPT 체제를 존중하되, 생화학무기의 확산방지와 재래식 무기의 통제를 위해서는 아태지역의 지역기구를 활용할 필요가 있다. 따라서, 우리는 범세계적 군비통제의 ‘지역화’(regionalization)라는 맥락에서 보다 적극적인 사고를 가지고 지역안보협력기구를 활용한 전통적/비전통적 군비통제가 가능한 분야와 실천과제를 발굴해야 할 것이다.
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