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脫냉전기 미국의 국제분쟁 중재외교 : 북아일랜드 평화협상을 중심으로
김성한
1998.06.10
脫냉전기 국지적 성격의 분쟁에 대해 미국은 적극적인 중재외교를 통해 해결을 모색함으로써 '미국중심의 신세계질서'를 창출해 나가고 있음. 국제분쟁 해결과정에 미국이 개입하여 적극적인 타협을 이끌어낼 경우 脫냉전기 미국의 전략목표라고 할 수 있는 '세계적 리더십'(global leadership)을 대내외적으로 확인할 수 있다는 점에서 중재외교에 대한 美행정부의 적극성이 가속화되어 왔음.
93년 9월 이스라엘-PLO 평화협정, 95년 11월 보스니아 평화협정 체결과정에서 행해진 미국의 중재외교의 성공 요건은 첫째, 미국의 신뢰감(객관성, 공정성) 유지, 둘째, 협상 당사국으로부터의 협조 (특히 미국이 특수관계에 있는 당사자가 있을 경우 그 당사자로부터), 셋째, 당사국간 공동이익(common interest)을 바탕으로 합의를 도출해 내기 위한 미국의 군사적, 경제적 자원 활용 등이었음.
북아일랜드 사태는 아일랜드와의 통합 가능성을 담은 어떠한 협정도 거부하며 오로지 영국령 존속을 주장하는 신교도측과 통일 및 영국에 의한 통치배격을 외치는 구교도간의 대립 속에 96년 6월 영국 및 아일랜드 정부 그리고 북아일랜드 6개 정파간에 처음으로 평화협상이 시작된 지 22개월 만인 98년 4월 10일 IRA의 정치조직인 신페인(Sinn Fein)당을 포함한(97. 9 협상참여) 평화협상 당사자간에 역사적인 평화협정이 체결되었음. 이번 협상과정에서 개신교계 정파들은 계속 영국령으로 남을 수 있는 협정안을, 가톨릭계 정파들은 언젠가 아일랜드 공화국과 통일할 수 있는 안을 원하였음. 결국 산고 끝에 신구교계간 정치적 해결을 본 평화협정은 72년부터 지속된 영국 직할체제의 종언을 고하고 신설될 북아일랜드 의회 등을 통해 북아일랜드 주민 스스로가 북아일랜드 문제를 해결할 수 있는 자치체제의 길을 열었음.
북아일랜드 평화협상을 타결로 이끄는데 있어서 미국의 중재외교가 주효했음. 클린턴 행정부는 94년 초 북아일랜드 사태 해결의 열쇠를 쥐고 있는 신페인당의 게리 애덤스(Gerry Adams) 당수가 미국 방문을 위해 요청한 비자발급을 허가하고 클린턴이 직접 애덤스를 만남으로써 신페인당을 협상 당사자로 인정함.
신페인당을 포함한 북아일랜드 7개 정파와 영국 및 아일랜드 정부가 참여한 평화협상이 본격적으로 진행되는 동안 조지 미첼 전 상원의원은 협상이 비폭력ᆞ민주주의 원칙을 구현하는 방향으로 진행될 수 있도록 엄정한 중재자의 역할을 수행하였음.
그는 협상 타결시한 3일을 앞두고 협상 대표들에게 타협안, 즉 '미첼안'(Mitchell Proposal)을 제출, 협상 타결을 유도하였음. 구교파에게는 준자치권을 부여하고 신교파에게는 영국이 협의체를 통해 어느 정도 영향력을 행사할 수 있도록 하여 평화를 통한 공존의 해법을 제시하였으며, 북아일랜드에 대한 미국의 경제적 관심을 표명하여 번영에 대한 비전을 심어주었음. 결국 평화협상은 미첼안이 제시한 테두리 속에서 북아일랜드와 아일랜드 대표로 구성되는 남북아일랜드 각료회의를 출범시켜 남북아일랜드의 연결고리를 마련하되 영국의 영향력을 상당부분 남기기로 하는 선에서 맺어짐. 협상이 어려운 고비에 직면할 때마다 클린턴 대통령은 미세한 부분에 집착하기 보다는 역사적 합의를 위해 '큰 그림'을 그릴 것을 권고했고, 협상 타결 수 시간 전에는 직접 전화로서 협상 당사자들을 설득함으로써 중재외교의 성공을 위해서는 효과적인 설득과 더불어 '강력한 힘'을 바탕으로 한 '축복'(blessing)이 필요함을 입증함.
미국은 중동, 보스니아, 북아일랜드 평화협상 과정에서 나타났듯이 국제분쟁 해결을 위한 중재외교를 통해 脫냉전기 신세계질서 구축과정에서 유엔과 같은 국제기구보다 미국이 가진 군사력, 경제력 및 정치적 영향력을 바탕으로 직접 개입하여 해결해 냄으로써, 진정한 평화창출자(peacemaker)는 유엔이 아닌 미국이라는 점을 확인시키기 위해 노력하고 있음. 그러나 평화협상 중재외교는 미국의 힘을 바탕으로 당사자간에 협상을 타결하도록 하는데는 상당한 효과를 보았으나, 협정을 이행해 나가는 과정에서는 미국의 힘보다는 당사자들의 협정이행에 대한 의지와 이해관계가 상대적으로 더 중요해지게 되므로 미국의 국제분쟁 중재외교의 효과는 중재결과 타결된 협정을 이행해 나가는 과정에서 퇴색될 가능성이 상존함. 북아일랜드 평화협정 체결을 계기로 중재외교에 대한 자신감을 축적한 미국은 난관에 봉착한 중동평화협정의 이행을 위해 노력함과 동시에 미국의 전략적 요충지인 한반도에 평화를 정착시키기 위한 남북한 중재외교를 본격화할 가능성이 있으므로 대비책 마련이 필요함. 미국의 중재외교가 본격화될 경우 그 유형은 이스라엘-PLO 평화협상의 경우처럼 협상의 직접적인 당사자인 남북한간에 미국이 중재역을 맡는 방안이나, 북아일랜드의 경우와 유사하게 분쟁의 직접 당사자들(남북한)과 간접적인 당사자들(미국, 중국)을 적절히 조화시켜 미국이 입장을 중재해 나가는 방안이 고려될 수 있을 것임.
美행정부는 사실상 두 가지 형태의 중재외교를 병행구사하는 방안을 고려하게 될 것임. 이에 대해 우리는 미국이 남북한 관계를 여타 중재외교의 선례와 같은 차원의 문제로 인식하지 않도록 신중한 접근을 요구할 필요가 있음. 대량살상무기의 확산저지라는 미국의 세계전략적 고려와 한반도 전쟁방지라는 국지적 성격이 중첩되어 있는 한반도 문제는 미국의 적극적 관심에 의한 안정유지에도 불구하고 중재외교가 '실패'할 가능성이 적지 않음. 美행정부가 어떤 유형의 중재외교를 택하든 공히 대응할 수 있는 한국의 전략은 남북대화와 4자회담을 사안별로 상호보완적으로 접근하는 '병행전략'(two-pronged strategy)이 되어야 할 것임.
미국의 한반도 중재외교가 본격화된다고 가정할 때 북아일랜드의 사례에서 미국과 영국이 상호신뢰에 바탕을 둔 공조체제를 잘 활용한 것처럼 韓美공조체제를 잘 유지해야 할 것이나 미국이 '객관적인' 입장을 상실할 우려가 있을 경우 우리의 입장을 충분히 반영시키기 위해서는 對美 협상력 유무가 관건이 될 것임. 따라서 우리의 협상입지를 약화시킬 수 있는 제반 문제(예: 중유문제, KEDO 분담금 문제 등)에 대한 합의를 도출하고, 對北정책에 대한 韓美양국의 공동일정을 마련한 이후 미국이 중재외교를 가동할 수 있도록 미국에 대해 협조를 구해야 할 것임. 아울러 한국의 입장에서는 통일외교라는 차원에서 러시아와 일본의 입장을 고려해야 하므로, 남북한과 美, 日, 中, 러가 참여하는 동북아 다자안보대화(NEASED)는 그 실현 가능성 여부를 떠나 협상력 제고차원에서 계속 '카드'로써 유지해야 할 것임.
최종적으로 미국의 한반도문제 중재원칙에 대한 충분한 토의를 바탕으로 韓美 양국간 합의를 이루게 되면 한반도문제 전담대사 인선에 관해서도 구체적인 협의가 필요할 것임.
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