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對開途國 원조정책 - OECD 가입에 따른 對開途國 협력강화방안-
저 자 명 : 조용균(책임집필)
날 짜 : 1998.04
요 약
공적개발원조(ODA)란 대개도국 경제협력 형태의 핵심으로서 지방정부를 포함한 공적기관 또는 이들의 집행기관이 개도국 및 국제기구에 제공한 재원의 흐름을 지칭하며 그 중에서도 OECD의 개발원조위원회(DAC)가 제시한 조건을 충족하는 재원의 흐름을 ODA로 정의한다. 최근 몇몇 선발 개도국을 중심으로 하는 세계경제의 빠른 성장에도 불구하고 지구상의 많은 국가들은 아직 절대빈곤의 상태를 벗어나지 못하고 있으며 세계화 현상 역시 소수의 국가에 그 혜택이 편중되면서 오히려 남북간의 격차를 확대하는 방향으로 이루어지고 있어 ODA의 필요성은 오히려 높아지고 있다.
이러한 세계 환경의 변화는 개발원조를 보는 과거 시각의 변화를 가져오면서 이를 반영하는 새로운 정책의 방향이 제시되고 있다. 우선 ODA의 목적에 있어서 지금까지 국가별로 정치․군사적 혹은 단기적 경제실익의 추구에 중점을 두었던 정책에 대한 비판에 대응하여 최근 각국은 개발원조의 인도적 측면을 중시하면서 수원국의 경제개발을 위한 자조노력을 지원하는 본래의 목적을 보다 중시하는 방향으로 정책의 전환이 이루어지고 있다. 둘째 개발원조의 대상 영역이 개도국의 극빈자 비율 감소를 위한 경제적 복지 증진은 물론 교육의 보급 확대, 성차별 폐지 및 유아 사망률 감소를 위한 사회개발 측면, 그리고 산림, 생물다양성 등의 환경보존 측면 등의 분야에 이르기까지 확대되고 있다. 개발원조의 이러한 영역 확대는 세계화의 진전에 따라 이러한 범세계적 문제들이 개별 국가의 차원보다는 국제 협력을 통한 집단적 대응의 필요성을 요구하는 세계질서의 변화를 반영하는 것이다. 끝으로 성공적인 개발원조를 위해서는 수원국의 적극적 자조노력이 필수적이라는 인식에 입각하여 참여적 개발 방식에 의한 원조의 효율제고 노력이 적극적으로 이루어지고 있다.
상이한 역사적, 사회․경제적 배경을 가지고 있는 21개의 DAC 회원국은 이에 알맞은 나름대로의 ODA 목적과 정책을 수립하고 나름대로의 실시체계를 통해 이를 시행하고 있다. 미국은 전통적으로 냉전하에서의 우방의 결속을 위한 정치적, 전략적 동기를 우선적으로 고려하면서 원조자금의 배분에 있어서도 중동지역 국가 및 전략적 이해관계가 큰 지역에 중점적으로 지원하였다. 그러나 부시행정부 말기부터 국제질서의 새로운 변화에 부응하여 민주주의 시장경제의 확산, 개도국의 개발과 빈곤퇴치 및 미국의 상업적 국가이익과 원조 프로그램의 연계를 통한 자국기업의 통상환경 개선 등을 우선 과제로 하는 ODA 정책의 변화를 시도하고 있다. 이에 따라 원조의 배분도 과거 국가별 배분에서 원조 대상영역의 기능적 분류에 입각한 지원전략으로 전환하고 있다. 반면 일본은 경제적 실익 추구에 초점을 둔 원조 정책을 시행하면서 아시아 국가들과의 기술협력과, 무상자금의 공여를 중심으로 하는 아프리카 지역 지원 중심으로 원조 자금을 배분하였다. 그러나 일본도 최근의 흐름과 경제적 실익 중심의 원조정책에 대한 비판적 시각을 의식하여 인도주의적 측면과 환경보존 및 개도국의 자조노력 지원 등을 내용으로 하는 새로운 원조 이념을 정립하는 과정에 있다. 또한 그 실시체계에 있어서는 독립적 원조 전담기관을 중심으로 하는 미국, 영국 등 대부분의 DAC 국가와는 달리 무상협력과 유상협력을 구분하는 분권적 실시체계를 운영하고 있다. 한편 경제규모가 한국과 비슷한 국가 중 핀란드는 다른 북구국가와 같이 인도적 차원의 원조 비중이 크고 증여율로 본 원조의 질적인 수준도 높으며 배분에 있어서도 중점지원 국가 및 분야를 중심으로 한 집중적인 배분전략을 추진하고 있다. 또한 원조의 역사가 비교적 짧은 스페인은 1980년대 중반 이후 적극적인 원조정책을 통해 DAC 국가 중 10번째 원조국으로 부상하였다. 그러나 스페인은 유상원조의 비중이 높고 증여율이 DAC 국가 중에서는 낮으며 원조 행정체계의 복잡성으로 말미암아 정책의 효율성이 떨어지는 어려움을 가지고 있다.
한국은 경제발전 과정에서 개발원조의 혜택을 통해 성공한 대표적 국가이지만 이미 1960년대 중반 이후 역으로 개발원조를 제공하기 시작하였다. 그러나 한국의 개발원조가 본격화한 것은 1987년의 EDCF 창설과 91년 KOICA의 설립이 계기가 되면서부터이다. 이후부터 양자간 협력 중 증여에 해당하는 무상자금협력과 기술협력은 외교통상부가 담당하고 유상원조인 EDCF는 재경부 관할하의 수출입 은행이 맡은 이원화 체제를 구축하였다. 또한 다자협력에 있어서는 국제금융기관 에 대한 출자는 재경부가, 각종 국제기구에 대한 분담금 출연은 외교통상부가 맡고 있다.
한국은 1980년대 후반부터 경제적 위상에 맞는 국제적 책임과 역할을 수행한다는 측면에서 ODA의 양적, 질적 향상을 위해 노력해 왔다. 그러나 한국의 ODA 정책은 많은 부분 일본의 그것을 모방하는데 주력한 측면이 있으며 그 과정에서 정책의 기본철학이나 이를 구체화하는 기본원칙 그리고 그 원칙을 실천하기 위한 구체적 방안에 이르기까지 일관되게 정립된 기준이 분명치 않다는 지적을 받아왔다. 따라서 한국은 우리의 역사적, 정치적, 경제적 및 사회․문화적 특성에 맞는 ODA 고유 모형을 개발해야 할 시점에 있다. 우선 목적과 관련 한국 ODA는 단기적 경제실익보다는 ODA 본래의 목적으로 돌아가 개도국의 개발 노력을 지원하는데 두어져야 할 것이다. 이와 함께 아직도 인류의 많은 부분이 경험하고 있는 기아와 빈곤 그리고 최근 세계적 관심이 증대되고 있는 환경오염, 인구과잉, 여성의 지위향상 등 범세계적 문제의 해결을 위한 국제적 노력에도 적극적으로 동참해야 할 것이다. 한국이 인도적 차원의 관심을 가지고 장기적 안목에서 개도국 발전에 실질적으로 기여하는 ODA 정책을 펼 때 일차적으로 국내에는 개도국에 대한 지식이 축적되고 지역 전문인력이 양성되며 나아가 개도국에 친한 인맥이 형성되고 한국의 위상이 제고될 것이다. 또한 장기적으로는 이와 같은 정부의 ODA를 통한 개발 지원이 한국 기업의 개도국 진출을 지원함으로써 한국이 처한 상황적 특성을 살리면서 ODA를 통한 국제사회에 대한 기여와 장기적 국익의 극대화를 조화시킬 수 있는 최상의 정책 방향이 될 것이다.
분야별로 한국이 당면한 ODA 과제를 살펴보면 우선 ODA 규모와 관련 1996년의 ODA 규모는 159백만 달러, GDP 대비 비율은 0.033%로서 DAC 회원국의 평균 0.27%와 비교할 때 지나치게 낮은 수준에 머물러 있다. 현재 한국이 처한 경제위기라는 현실적 제약을 고려할 때 단기적으로는 ODA의 양적 성장에 치중하기보다는 제한된 자원을 가지고 개발원조의 효과를 극대화할 수 있도록 ODA의 질적 향상을 도모하는 방향으로 정책을 수행해 나가는 것이 불가피하다. 그러나 중․장기적으로는 한국의 경제규모에 적합한 규모 증대를 위한 구체적인 계획을 수립하고 이를 성실히 실천해 나가야 할 것이다. DAC 회원국 중 우리와 입장이 비슷한 스페인, 아일랜드 등이 DAC 가입을 전후하여 야심적 ODA 증대 계획을 추진함으로써 오늘날에 이른 경험을 정밀히 분석하여 이를 참고할 필요가 있다. 한편 ODA의 질적인 측면에서는 다자간 ODA보다는 양자간 ODA의 비율을 높여나가야 하며 양자간 협력 중에서도 유상협력보다는 무상협력의 비중을 늘임으로써 증여율을 높여야 하는 것이 주요 과제이다. 또한 EDCF 차관에 있어서는 그 조건을 개선하여 ODA 연계성을 점진적으로 낮추며 연계사업에 있어서도 단기적으로는 국내기업간의 완전한 경쟁이 이루어질 수 있도록 함으로써 원조의 수준을 한 단계 향상시켜야 할 것이다. 결국 ODA 본래의 목적에 부합하도록 개도국의 개발에 실질적 도움을 극대화하여 단기적으로는 ODA 규모보다는 그 성과로 평가받는다는 자세를 견지하는 것이 바람직하다.
이원화된 ODA 실시체계의 개선 또한 한국 ODA가 안고 있는 주요 과제의 하나가 되고 있다. 관련부처간 정책협의와 조정기능이 취약한 한국적 현실에서 이러한 이원화는 유․무상 원조를 혹은 다양한 사업수단을 유기적으로 연결시킬 수 있는 연계성의 부족을 초래하는 문제점이 있다. 이러한 문제를 근본적으로 해결하는 방법은 DAC 국가와 같이 원조기관을 일원화하여 원조 업무의 체계성을 높여야 할 것이다. 그러나 ODA가 가지는 경제협력 및 외교적 성격의 양면성을 감안하고 또한 기존 기관의 통합에 따르는 현실적 어려움을 고려하여 ODA 규모가 영세한 현 단계에서는 기존의 체제하에서 有關 부처간 협력 채널을 구축하거나 조정기구를 설치하고 이를 통해 원조 실시기관간의 유기적이고 협조적인 업무체제를 확립하는 다양한 방안이 모색되어야 할 것이다. 그러나 장기적으로는 ODA의 규모가 증대되고 지원형태가 다양화함에 따라 담당기관을 일원화하는 방향으로의 기구 개편이 필요할 것이다. 배분전략과 관련 한국 ODA의 중점지원분야는 우리가 처한 배경과 특성을 살릴 수 있고 또한 비교우위가 있는 인적개발 분야와 기술협력 분야가 될 것이다. 그리고 이들 분야에서 원조효과를 높이기 위해서는 이를 소수의 국가 및 지역에 집중시키는 전략이 필요할 것이다. 구체적으로 지역주의의 심화와 선진국의 보호주의적 추세가 강화되는 추세 속에서 수출시장의 확대와 한국기업의 진출기반의 확충을 통한 경제적 국익의 확보는 중요한 과제가 되고 있다. 그러나 이 경우에도 ODA 연계를 통한 단기적 차원에서의 경제 실익의 추구가 아니라 개도국과 상호보완적인 산업협력 기반의 조성을 통해 자유경쟁을 통한 민간기업의 진출 기회를 확대할 수 있는 방향으로의 중․장기적인 경제 실익을 추구하는 정책이 보다 바람직할 것이다.
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