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집권 2기 클린턴 미행정부의 동아시아 정책과 한반도 : 정책방향과 한국의 대응
저 자 명 : 김성한(책임집필)
날 짜 : 1997.03
요 약
1995년 2월 미국방부가 "미국의 동아태지역 안보전략"(United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region: EASR) 이라는 의미있는 보고서를 내기 전까지 클린턴 행정부는 아시아에서 경제적 이익을 비롯한 제반 외교정책 목표간에 뚜렷한 우선순위가 부재한 가운데 對중, 對일 정책상의 혼선을 빚었고, 그 결과 국내외적으로 거센 비판을 감수해야 했다. EASR 발표이후 미국의 동아시아 안보정책은 점차 궤도를 잡아가고 있으며, 1) 미국경제의 지도력 재건, 2) 새로운 시대에 적합한 군사력의 준비, 3) 전세계적인 민주주의의 확산과 공고화라는 목표를 달성하기 위해 '개입' (engagement) 정책을 실천에 옮기고 있다.
미행정부가 1995년이래 동아시아 정책을 새롭게 검토하게 된 주된 요인은 첫째, 동아시아의 경제적 역동성에 주목하여 미국이 이 지역의 성장과 번영의 혜택을 누리기 위해서이고, 둘째, 동북아지역의 안정을 위해 중국과 일본간의 패권경쟁을 방지하며, 셋째, 핵위협 뿐만 아니라 재래식 군사위협을 지닌 북한을 제어해야 할 필요성을 북한 핵문제를 다루면서 절감했기 때문이었다.
1995년 새로운 동아시아 안보정책을 입안한 미국의 클린턴 행정부는 지금까지와 같이 1997년 집권 2기를 맞아 동아시아 10만 美병력을 바탕으로 미국의 리더십을 유지해 나가면서 동아시아에서의 미국의 안보이익을 극대화해갈 것이다. 이러한 목표를 달성하기 위한 수단으로 미국은 쌍무적인 차원에서 미일안보협력관계를 강화하고, 그간 여러 곡절을 겪었던 미중관계를 회복단계에 올려놓으며, 북한문제의 관리에 있어 그 중요성이 높아진 한미동맹체제를 공고화시켜 나갈 것이다. 아울러 통상이익의 극대화를 위해 APEC에 적극적으로 임하며 아태지역 안보문제 논의를 위한 다자적 조직인 ARF에 적극적으로 참여하여 아세안과의 관계는 물론 동아시아지역전체의 문제해결에 리더십을 장악해 나갈 것이다. 이는 기존의 쌍무적 관계의 지속과 더불어 다자주의와 지역주의를 병행해 나가는 것을 뜻한다.
첫째, 미일동맹관계는 미중관계와 함께 미국의 동아시아 안보정책의 요체가 된다. 동아시아 안보정책에 있어서는 무엇보다도 일본과의 동반자적 쌍무관계를 바탕으로 아태지역 및 세계안보를 증진시키는 것을 최우선 순위에 두고 있다. 집권 2기 클린턴 행정부는 향후 미일동맹체제를 어떻게 '관리'해 나갈 것인가에 대해 관심을 집중할 것으로 보인다. 미 일신안보체제는 미국주도의 동아시아 질서에 일본이 지원하는 형태라고 볼 수 있다. 양국 공통의 이익을 바탕으로 하고 있으나 기본적으로 미국의 이익을 일본이 따르는 것이므로 미일신안보체제는 일본의 이익과 일치하지 않는 상황을 야기할 수 있다. 미일간의 역학관계가 일본에게 유리하게 변할수록 일본이 독자노선을 추구하려는 경향이 커질 수 있다. 미국의 입장에서 일본과의 동맹관계를 유지하는 근간은 군사력 우위에 있으므로 클린턴 행정부는 일본으로 하여금 현상유지를 위협할 수 있는 현 수준 이상의 일본 군사력 증강을 억제하는 데 힘을 쏟을 것이다. 아울러 현재 훈련 및 PKO 활동에 한정되어 있는 일본의 대미 병참지원이 한반도 유사시 등 전투상황에까지 확대되는 방안에 대한 연구가 양국간에 진행됨에 따라 병참과 전투행위의 한계를 어떻게 구분할 것인지에 관한 논란의 소지를 줄이는 데 주력할 것이다.
둘째, 미중관계의 회복에 주력할 것이다. 현재까지 미중관계 갈등의 요인은 실제로 양국간 이해관계의 충돌에서 기인하기 보다는 상호인식 수준에서 잠재적 갈등을 현재에 투영시키는 데 있다. 양국간 인식의 차이로 인해 클린턴 미행정부는 對중정책의 명확한 방향을 설정하지 못했고, 집권후 지금까지 중국에 대한 정책을 놓고 봉쇄(containment), 포용(engagement), 조건부 포용(conditional engagement)의 세가지 정책 사이를 표류하였다. 마침내 클린턴 행정부는 4년간의 학습과정 끝에 동아시아지역에서 리더십을 확보하고 이익을 극대화하기 위해서는 중국과 '대결'하는 것보다 중국과의 관계를 원만히 이끌고 갈 필요성을 깨닫고 96년 11월 국무장관이 중국을 방문하기에 이르렀다. 결국 집권 2기 클린턴 행정부의 대중정책은 대중국 포용정책에 대해 비판적인 공화당의 정치공세를 최소화하면서 양국관계의 정상적 회복을 도모할 것이다. 그러나 미중관계는 상호인식의 차이로부터 시작되는 구조적 요인이 제거되지 않는 한 단기적인 기능적 해결모색은 한계를 지닐 수밖에 없을 것이다.
셋째, 미국은 지난 40여년간 유지되어온 한미동맹관계를 한반도에 보다 '우호적인' 분위기가 조성될 경우 어떤 식으로 새로이 정립해 나가야 하는가에 대해 한국측과 협의를 해오고 있다. 한미동맹체제의 공고화 문제는 미국의 입장에서 볼 때 후술할 대북정책과 연결되어 있기 때문에 당위적인 과제임에도 불구하고 쉽게 진척될 수 있는 문제는 아니다. 결국 집권 2기 클린턴 행정부는 중국변수를 고려, 미일동맹체제와 더불어 한미동맹체제를 잘 관리해 나가는 데 관심을 기울일 것이다.
넷째, 다자주의와 지역주의를 병행해 나갈 것이다. 미국의 동아시아에 대한 관심은 ARF와 APEC의 활성화와 역할강화로 나타났다. EASR에서도 미국은 아세안지역포럼(ARF)과 같은 다자체제에 적극적으로 참여하여 지역안보에 기여할 것임을 천명하고, ARF와 상호보완적으로 기능하는 동북아 다자안보협의체 창설에 많은 관심을 갖고 있음을 명시하고 있다 즉, 미국의 동아시아정책은 동맹국들과의 전통적인 쌍무관계를 유지하면서 다자적 안보협력을 위한 노력을 병행하는 것이다. 이는 기존의 한미, 미일간의 안보동맹관계에 따른 전진 방위전략의 유지를 전제로 이를 보완하는 다자간 안보대화에 적극 참여하는 것으로 볼 수 있다. ARF를 통해 동아시아 안보문제에 대한 미국의 영향력을 증대시키고, APEC을 통해 동아시아 성장의 과실을 향유해 나간다는 미국의 전략은 해를 거듭할수록 구체성을 띠어가고 있으며, 행정부의 이러한 전략에 대해 93년 클린턴 대통령의 시애틀 APEC 정상회담시 비판적 시각을 지녔던 공화당도 이제는 거의 이의제기를 하지 않고 있다.
미국의 한반도정책역시 집권 2기 클린턴 행정부의 외교정책 집행에 있어 주요 사안중의 하나다. 재선이후 클린턴 행정부의 외교정책, 특히 한반도 정책은 미국의 세계전략 및 동북아전략이라는 큰 틀속에서 집권 1기의 외교적 성과로 자부하고 있는 북한 핵동결과 한반도 안정화 정책이 지속될 것이다.
첫째, 범세계적 차원의 미국 외교정책 수행에 있어서 미국의 가장 우선적인 전략목표는 세계유일 초강대국으로서의 세계적 리더십 역할을 견지하는 것이다. 이러한 리더십 역할을 견지하기 위해 미국은 무엇보다 대량 살상무기의 확산을 방지해야한다. 핵무기 생산을 추구하는 나라는 미국이 주도하는 세계질서 및 지역질서에 도전하는 세력이기 때문이다. 북한핵 및 미사일개발에 대처하는 민주당 행정부의 기본전제는 여기서 출발한다.
둘째, 동북아 지역차원의 정책에 있어서 미국은 러시아, 일본, 중국간의 안정된 세력균형을 도모해야 한다. 특히 中日간에 존재하는 상호불신이 군비경쟁을 유발하는 것을 방지하기 위해 일본이 자국의 경제력에 상응하는 군사력을 보유하는 것이 불필요하게 되도록 일본에 대한 미국의 '안보우산'이 지속되어야 한다고 본다. 동북아 정책의 차원에서 볼 때 대북정책은 미국의 대중정책의 틀 속에서 이해되어진다. 미일동맹체제를 통해 중국을 잘 '관리'하며 아울러 북한을 미국의 영향권내로 편입시킬 경우 동북아 지역에 패권세력의 등장을 저지한다는 미국의 정책은 보다 '안정감'을 지닐 수 있을 것이다.
셋째, 한반도차원의 대북정책은 한반도에서의 전쟁발발을 방지하는 데 모아진다.
한반도에서 전쟁이 발발할 경우 과거 한국전쟁에서 경험했듯이 동북아의 안정이 파괴되고, 필연적으로 군사적 개입을 하게 될 미국으로서는 적지 않은 손실과 부담을 감수해야 한다. 미국은 특히 경제사정이 어려운 북한이 야기할 수 있는 상황을 '내부적 붕괴'(implosion)와 '외부적 붕괴'(explosion)일 것으로 보고 있는 바, 후자의 경우는 남북한간의 전쟁발발을 의미한다. 미행정부의 대북한 '연착륙 정책'(soft-landing policy)은 이러한 판단의 결과이다.
클린턴 행정부의 대한정책의 방향과 구도를 보면 동북아의 세력균형, 한반도 평화유지를 위한 한미간의 기본적인 정책방향은 대체로 일치하고 있다고 할 수 있다. 한국은 자신의 정치적 독자성을 유지하기 위해, 그리고 미국은 세계적 리더십을 유지하기 위해 양국 모두 동북아지역에 패권세력이 등장하는 것을 반대하고 있으며, 세력균형이 안정적으로 유지되는 것을 원하고 있다. 아울러 한반도에서 전쟁이 발발하여 한반도의 안정은 물론 동북아 질서를 위협하는 것 역시 양국 모두 원치 않는다. 이는 한미 군사안보이익의 일치를 의미한다 그러나 문제는 이익이 일치한다고 해서 항상 정책도 일치하는 것은 아니라는 점이다. 구체적인 정책의 우선순위와 이행 속도에 대한 인식이 다를 수 있기 때문이다. 북한을 포용하여 국제사회의 책임있는 일원으로 유도하자는 점에서 한국과 미국간에 이해가 일치하나 이러한 포용정책의 실행을 위한 구체적인 정책내용의 우선 순위가 한미간에 일치하지 않을 수 있는 것이다. 미행정부의 전략적 우선순위가 세계전략, 동북아전략, 한반도전략적차원의 대북정책의 순서라면 한국정부는 그 반대의 우선순위를 가지고 있다고 볼 수 있다.
근본적인 이해관계에 있어서는 일치점을 갖고 있으면서 결국 대북정책을 둘러싼 한미간의 이러한 방법론적인 차이를 극복해 가는 길은 첫째, 양국 정상, 외무장관, 실무정책가들간의 잦은 만남과 토의의 기회를 많이 가지는 것이 우선적으로 요구된다. 둘째, 미국 정책입안가들을 대상으로 대미외교를 수행하는 데 있어서 미국측에게 강조해야 할 것은 미국이 남북한관계의 '중재자'(mediator)로 처신해서는 곤란하다는 점이다. 중국이 미국에 대해 강력히 반발하는 경우중의 하나는 미국이 중국과 대만간의 중재자의 모습을 보일 때다 미국이 북한을 포용해야 한다고 주장하면 우리는 이에 적극적으로 동의하되 '누구에 의한 포용인가?'(Engagement by Whom?) 하는 문제를 미국측에 제기하여 포용정책을 성공으로 이끌 수 있는 실질적인 주체는 바로 한국이라는 점을 인식시킬 필요가 있다. 셋째, 한미관계를 공고화 단계에 진입시키기 위해서는 중국 변수와 한국내 보수중산층의 미국에 대한 비관적 인식을 우리의 정치적 리더십을 통해 관리해 나가야 한다. 마지막으로, 한미관계의 발전이 우리의 국가이익 모두를 보장해 줄 수는 없으므로 보완장치를 마련해야 한다. 결국 한국 안보정책의 방향은 한미동맹체계를 바탕으로 한 동북아 다자안보체제의 구축이다. 동북아는 중국, 일본, 러시아 등 강국들의 집합지이므로 한반도 문제 등 지역안정문제에 대한 예방과 해결을 도모하기 위해 우리 정부는 1994년 5월 남북한과 4강이 참여하는 '동북아 다자안보대화'(NEASED)의 창설을 제안하였다. 그러나 이는 현재까지 중국과 북한의 반대로 성사되지 못하고 있다. 반면 남북한 및 미, 일, 중, 러의 정부인사가 개인자격으로 학자들과 함께 참여하도록 되어있는 '동북아 협력대화'(NEACD)에는 중국이 상당히 적극적으로 임하고 있고 5차에 걸친 회의 중 북한측도 한 번 참여한 바 있다. 소위 '제 2트랙'(Track ll)으로 불리는 비공식다자안보대화가 공식적 대화에 버금가는 실질적인 효과를 거둘 수 있도록 적극적으로 참여하면서 안보 및 기타 문제에 대한 역내 국가들의 관심과 협조를 유도하고 그러한 틀 속에서 남북한관계의 개선 및 동북아 질서의 안정화 방안을 논의할 수 있도록 해야 한다 이러한 노력을 통해 한미동맹체계가 해결해 줄 수 없는 부분을 보완하고 대미외교의 '우위수단'(leverage)을 개발할 수 있을 것이다.
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